Ju större plan, desto större risk för underfinansiering

Hjalmar Strömberg

KRONIKK AV HJALMAR STRÖMBERG

Samferdsel har invitert Hjalmar Strömberg til å reflektere omkring Norsk transportplan 2010-2019. Strömberg er direktør og seniorrådgiver i Vägverkets hovedkontor. Han har tidligere vært generaldirektør i Statens geotekniska institut. Han har sittet i ulike sentrale posisjoner i departementet som er ansvarlig for samferdsel (det har i årenes løp hatt ulike navn) og i Finansdepartementet. Han er utdannet innen matematikk og økonomi ved Stockholms universitet. Strömberg representerer kun seg selv i kronikken han her har skrevet. Foto: Vägverket.

 Samferdseldepartementet har tagit fram ett i många avseenden imponerande aktstycke. 327 blytunga sidor skrivelse och 52 sidor pressmeddelanden. Totalt 382 miljarder norska kronor (Nok) inklusive bompengar för infrastruktur under tio år. Sammanlagt för planen 188 miljarder Nok för investeringar inklusive bompengar och nästan 10 miljarder Nok i genomsnitt per år för drift och underhåll av vägar och järnvägar. Drygt 2 miljarder Nok per år till smärre förbättringsarbeten trafiksäkerhet miljö etc. på väg. Av planlagda investeringar avser 10 miljarder Nok redan påbörjade investeringar och därutöver skall en lång rad stora projekt startas under åren 2010 till 2013.

Det är lätt att bli yr när man som svensk får ta del av sådana siffror. Mycket av det som presenteras i planen är klokt och framsynt, t.ex. satsningen på lokal- och regionaltågtrafik istället för luftiga snabbtågsplaner. För detta och det ambitiösa anslaget skall beslutsfattarna ha stort beröm.

But the proof of the pudding is in the eating. Så låt mig därför likt slaven på triumfvagnen få uttala en påminnelse om att vi alla är dödliga och att infrastrukturplaner dessvärre ofta dör unga. Skälen för detta är universella och har inte att göra med en eventuell särskild norsk överbudspolitik eller brist på respekt för samhällsekonomi. Se det som ett vällovligt försök att peka ut väsentliga risker. De flesta planer i västliga industriländer har följande generella brister. Frågan är om detta även gäller Nasjonal transportplan 2010-2019.

· Planerna innehåller mer pengar än vad som kommer att tillföras verksamheterna genom anslag och andra finansieringskällor
· För lite pengar avsätts redan i planerna för smärre förbättringsarbeten
· För lite pengar avsätts för drift och underhåll
· För stor vikt läggs vid stora investeringar
· Samhällsekonomiska analyser och prioriteringar får en underordnad roll

Planerna innehåller för mycket pengar i förhållande till kommande anslag och finansiering
En erfarenhet från så gott som alla av mig kända infrastrukturplaner är ett gap mellan planpengar och verkliga pengar. Norge har visat vara bättre än många andra länder och faktiskt i huvudsak kunnat plocka fram lovade pengar. Men kommer detta att gälla även för den nu presenterade norska nationella infrastrukturplanen 2010-2019?
 
Skälen för detta mitt påstående är för det första planens väldiga omfattning. Tidigare norska planer har inte varit så omfattande. Ju större plan, desto större risk för underfinansiering. För det andra, även om, vilket jag inte tror, det norska samhället kommer att mobilisera alla de pengar som finns i planen, så kommer de ändå inte att räcka. Det finns ingen reserv för oförutsett i planen. Och det enda vi vet säkert är att infrastrukturprojekt blir dyrare än planerat. Inte därför att projekten har kalkylerats dåligt eller att kostnader har mörkats, utan därför att behovet av  reserver nästan alltid underskattas och avsatta reserver i projekten används för standardhöjningar.

Ett projekt är kalkylerat och kostnadsberäknat i en standard med kalkylårets risker och utförandestandard. Mellan planering och genomförande ändras standardkraven och riskerna ökar för kostnadsöverdrag. När projekten genomförs blir kostnaderna, även i fasta priser högre än ursprungligt kalkylerat. Till det kommer att statliga anslag och kompletterande finansiering ofta inte når upp ens till planbelopp. För luftiga planer leder till negativa konsekvenser och jag återkommer till dessa senare.

För lite pengar avsätts redan i planerna för smärre förbättringsarbeten
Summan för programområden uppgår till 2 miljarder Nok per år av detta belopp är knappt 280 milj. Nok avsatta för smärre förbättringsarbeten. Visserligen är beloppen för trafiksäkerhet mm imponerande, men jag vill påstå att 280 milj. Nok är i underkant. Det är vad som skulle behövas för årliga smärreåtgärder på Östlandet och nu skall det räcka för hela Norge.

Hur hanteras ett företag som bygger ut och behöver en ny anslutning till huvudvägnätet? Skall det önskemålet behandlas först vid en planrevidering? Smärreåtgärder har hög samhällsekonomisk lönsamhet och ger omedelbar trafikantnytta och bör därför enligt min mening prioriteras före stora projekt.

För lite pengar avsätts för drift och underhåll
Det belopp som avsätts i planen för drift och underhåll är imponerande, men i förhållande till de löften som ställs ut är det tveksamt om beloppen räcker. Att förbättra punktlighet och reguljäritet på hårt belastade, kanske överbelastade järnvägssträckor är mycket dyrt och kräver omfattande dagliga åtgärder. Drift och underhåll av väg är mycket energikrävande (oljeslukande). Maskiner och fordon drivs med diesel. Beläggningar görs av petroliumprodukter, sprängmedel och stål är energislukare. Den tillfälliga lågkonjunkturen kommer inte att vara till år 2019 och de snabbt stigande faktorpriserna kommer att urholka anvisade medel.

För stor vikt läggs vid stora investeringar
Det finns en penningmagi som lätt griper politiker och fackfolk. Stora dyra projekt lyfts fram som bevis för hur viktig en åtgärd är eller hur mycket som satsas på en ort eller en region. Men det är inte projektens eller åtgärdernas kostnader som är viktigast för oss brukare utan deras effekter och nytta för trafikanter och medborgare. Det är idag vi sitter i kö, utsätts för buller eller är oroliga för våra barns säkerhet. Det är idag jag skall skeppa ut mina produkter och få in mitt virke till sågverket. För detta är jag inte hjälp av stora projekt som påbörjas om ett antal år. För detta behövs åtgärder idag. Inte säger vi till en person som har tandvärk att vi kommer att bygga en ny klinik, färdig om 12 år. Vi försöker hjälpa idag åtminstone med en värktablett.

Samhällsekonomiska analyser och prioriteringar får en underordnad roll
Jag är en varm anhängare av samhällsekonomiska kalkyler och analyser. Inte därför att de utgör någon absolut vetenskap eller sanning, utan därför att de ger underlag för strukturerade och genomsiktliga beslut. Per definition innebär en negativ avkastning att ett projekt förbrukar mer pengar än det ger tillbaka, dvs. pengarna skulle ha gjort bättre nytta i ett annat projekt eller i en annan samhällssektor.

Det kan invändas att allt inte kan sammanfattas i en kalkyl och att det finns viktiga värden som inte kan prissättas. Detta är helt rätt, men anständigheten kräver att beslutsfattaren anger varför man avviker från en samhällsekonomisk prioritering. Av detta finns intet i planen.

Jag tror säkert att det finns goda skäl att prioritera de projekt som förs fram, men vilka är skälen? Det måste väl finnas starka andra skäl när de första årens projekt innebär på järnvägssidan en förlust på 45 öre per satsad krona och på vägsidan 21 öre. Vad motiverar dessa dåliga lönsamhetstal? Varför en sådan massiv satsning på stora projekt, när småprojekt generellt har så mycket bättre lönsamhet? Är balansen verkligen den rätta mellan samhällsekonomiskt lönsamma och olönsamma projekt?

För luftiga planer leder till negativa konsekvenser
En kollega till mig brukar säga att den som säljer gummisnodd som metervara måste ha god moral. Låt oss hoppas att den norska gummisnodden inte är för utdragen eftersom konsekvenserna därav är mycket negativa:

Fel projekt tas med i planerna. Med en större kapitalknapphet hade kanske andra projekt varit mer lönsamma och nyttiga. Kanske är mitträcken i år bättre än fyra körfält om fem eller tio år.

Projekten projekteras till en högre standard än den som är relevant vid den högre faktiska kapitalknappheten.

De stora projekten slukar sina pengar och små projekt, smärre förbättringsarbeten, drift och underhåll får stryka på foten när pengarna inte räcker. Vi brukar ju inte lägga pågående projekt i malpåse, möjligen bromsa upp dem. Att man skiljer på olika anslag för olika ändamål, laborerar med projektfinansiering är dessvärre inget hajpulver, eftersom var och en som har förhandlat med ett finansdepartement vet, att där ser man till hela budgetbelastningen och ett överdrag på ett anslag medför krav på besparingar på ett annat.

Luftiga planer leder till, att viktiga åtgärder i närtid stryks (drift, underhåll och smärreåtgärder), att åtgärder som blir nödvändiga under planperioden, men som inte finns förtecknade, inte genomförs, och att de stora projekten kan komma att byggas orationellt på grund av medelsbrist.

Avslutningsvis finns ytterligare risker med generösa planer. Mycket pengar gör att intressenter kräver överstandard, tunnlar och/eller fler körfält är vanliga exempel. I snart sagt varje projekt eller utbyggnad finns krav på större eller mindre tunnelläggningar. Att bygga tunnel kanske inte innebär så stora fördyringar av anläggningskostnaderna, men tunnlar ställer mycket stora krav på drift och underhåll. En tunnel kan vara upp till tio gånger dyrare att drifta och underhålla än motsvarande väglösning i schakt. Eftergifter för tunnellösningar kan bidra till att ytterligare urholka planen och driva på en luftig plans negativa effekter. Fler körfält kanske inte heller medför så mycket högre anläggningskostnader, men fyra istället för tre körfält ökar drift och underhållskostnaderna med kanske upp till trettio procent.

Planen är ambitiös och i många avseenden framsynt och skall berömmas därför, men kommer den att förverkligas? För även om utlovade pengar kommer, blir det inte utlovad väg och järnväg genom planprocessens inbyggda dynamik. Utlovade effekter nås inte. Viktiga lönsamma mindre projekt får stryka på foten för dyra stora och mindre lönsamma. Jag har sett många planer och själv gjort några och så gott som alla, lider av de redovisade bristerna.