Av Tor Homleid og Nicolai Heldal

Jon-Terje Bekken fra Transportøkonomisk institutt problematiserer i en artikkel i Samferdsel nr 2/2004 den økende bruken  anbud basert på bruttokontrakter. Vi deler Bekkens bekymring for at bruttokontrakter kan svekke markedsorienteringen hos selskapene, som ganske riktig er nærmest markedet. Vi tror likevel at andre faktorer enn valg av brutto- eller nettokontrakt har større betyd­ning for å oppnå en positiv utvikling i  kollek­tiv­­trafikken.  En positiv utvikling forutsetter etter vår oppfatning først og fremst at det arbeides etter en langsiktig strategi for utvikling av tilbudet og at det er konkurranse om oppdragene.

Konkurranse og langsiktighet er vanskelig å forene fordi konkurranse i utgangs­punkt­et må gjelde avtaler over en av­grenset tids­perio­de.  Etter vår oppfatning lykkes de fylkeskommuner som benytter konkurranse om bruttokontrakter gjennomgående noe bedre enn fylkeskommuner som kjøper  kollektivtrafikktjenester på andre måter. Denne kon­klu­sjon er basert både på "teo­retiske" vurder­inger av virkninger av inci­tamenter, risiko- og ansvarsfordeling, og på erfaringer fra bruk av ulike konkur­ran­se- og kontraktsformer.  Dette betyr ikke at dette nødvendigvis er den beste kontrakts­formen eller at konkurranse om brutto­kontrakter automatisk gir gode løsninger.  I denne artikkelen vil vi drøfte noen av de fordeler og ulemper som ligger i ulike kontraktsformer.

Ulike målsettinger

Bruken av kontrakter mellom fylkes­kom­munene og selskapene er basert på erkjen­nelsen av at fylkeskommunen og selskap­ene har ulike målsettinger. Fylkeskommunen bruker midler på kol­lektivtransport for at befolkningen skal få et best mulig kollektivtilbud innenfor gitte ressurser. Selskapene har primært som mål å tjene penger på den tjenesten de leverer til fylkeskommunen og passasjerene.

Hensikten med kontrakter mellom fylkes­kommunen og opera­tørene er å bidra til at selskapenes ved å arbeide for å nå egne mål bidrar til å arbeide for fylkes­kom­mun­ens mål­settinger. Som en samfunnsøkonom vil uttrykke det:  Konkurransen og kon­trak­tene skal bidra til å internalisere sam­fun­nets nytte og kostnader ved de kol­lek­tiv­transport­tjenestene som kjøpes. 

Er kvalitetskontrakter svaret?

Ved første øyekast er nettokontrakter nær­mest et slikt idealbilde, ved at sel­skapene både har motivasjon til å drive kostnads­effektivt og øke trafikken. Problemet med nettokontrakter i kollektivtrafikk er at  tiltakene som gir økt kollektivtrafikk vanlig­vis koster mer enn de smaker for selskapene. Dette har sammenheng med at etterspørselen etter lokal kollektivtrafikk er lite pris- og tilbudsfølsom. I de fleste situa­sjoner vil selskapene derfor tape penger på å redusere prisene eller styrke tilbudet. Det er bakgrunnen for utviklingen av såkalte kva­litetskontrakter. Gjennom disse kon­trak­­tene gis selskapene tilskudd for økt rute­­prod­uk­sjon og økning i antall pas­sa­sjer­er, og bonus for gode resultater på rei­se­kvalitetsundersøkelser.

Problemer i praksis

I prinsippet er det mulig gjennom riktig dosering og utforming av incitamentene knyttet til trafikk, produksjon og kvalitet  å tilnærme selskapenes bedriftsøkonomiske mål til fylkeskommunens mål for kollektiv­trafikken.

I praksis har dette vist seg vanskelig. Det finnes ingen norske eksempler på at kvalitets­kontrakter har bidratt til vesentlig styrking av kollektivtilbudet eller til en betydelig trafikkvekst. I de to fylkes­kommunene som har benyttet kvalitets­kontrakter er erfaringene at de er kompli­serte og gir små (Hordaland) eller uønsk­ede (Nordland) endringer i tilbudet.

Dette forhindrer selvfølgelig ikke at man over tid kan utvikle kvalitetskontrakter der incitamentene er sterke nok til å gi ønskede virkninger. Selv om man skulle løse det problemet, står man imidlertid igjen med alvorlige problemer.

Korte kontrakter gir kortsiktige vurderinger

Det første av disse er knyttet til tids­hori­son­ten for selskapenes vurderinger.  Selskapene vil som hovedregel ta hensyn til lønnsom­heten innenfor kontraktsperioden på 5-6 år. På kort sikt vil lønnsomheten for selskapene lettest bedres gjennom økte takster eller kutt i tilbudet. Tilbudsforbedringer gir gjerne økende effekt over tid. En tilbudsforebedring som er lønnsom i et 10-15 års perspektiv kan derfor være ulønnsom innenfor kontrakts­perioden, som er selskapenes tidsperspektiv. Dette påvirker særlig adferden til selskapene mot slutten av kontraktsperioden. En sam­funns­økonomisk riktig avveining mellom nytte og kostnader ved tilbudsendringer til­sier derfor at lønnsomheten vurderes av en aktør med et lengre tidsperspektiv enn en normal kontraktsperiode.

En mulighet da er i prinsippet lange kontrakts­perioder, for eksempel 10 eller 15 år. Da forsvinner imidlertid konkur­ranse­elementet i stor grad, med de konsekvenser det har for kostnadseffektivitet og ressurs­bruk. Det vil i sin tur gi mindre kollektiv­trafikk for hver krone.

Risikooverføring koster

En viktig funksjon i avtalene mellom fyl­kes­­­kommune / adm.selskap og trans­por­tør er for­del­ing av risiko mellom partene.  For fylkeskommune / adm.selskap er risiko der­med knyttet både til oppnåelse av trafikale målsettinger og til opprettholdelse av økonomiske rammer.  For transport­sel­skap­ene vil risiko i større grad knyttes til rene økonomiske mål­settinger.  Hvor stor risiko som bygges inn i avtalene påvirker også prisen transportselskapene vil kreve.  Høyere risiko gir høyere kostnader. 

Deler av risikoen er knyttet til forhold som verken fylkeskommunen eller selskapene kan påvirke, som prisutvikling, økonomisk vekst, utvikling i bilhold osv (ekstern risiko). I kontraktene er det vanlig å avlaste selskapene for den eksterne risikoen, ved at tilskuddet justeres i takt med et utvalg indekser for kostnadssatser. På inntekts­siden er det praktisk vanskelig eller umulig å skille mellom intern og ekstern risiko. Ved nettokontrakter må dermed selskapene også belastes med den eksterne risikoen. Dette øker prisen på kjøpet fra selskapene.

Assymmetrisk informasjon – stort pro­blem ved konkurranse om netto­kon­trak­ter

Reell konkurranse om kontrakter forut­set­ter at de aktørene som skal delta i konkur­ran­sen om oppdragene har tilgang til den samme informasjonen og de samme mulig­heter til å skaffe tilveie de innsats­faktorer som er nødvendig for å gjennomføre opp­drag­ene.

På kostnadssiden har selskapene stort sett de samme muligheter til å skaffe seg nød­vendig informasjon og nødvendige innsats­faktorer for å gjennomføre oppdrag­ene.  Tilgang til oppstillingsplasser for busser er en knapphetsfaktor i enkelte områder som kan gi fordeler til det selskapet driver i et område når rutene konkurranseutsettes, men problemene knyttet til ulike forut­set­ninger er likevel langt mindre enn de vi vil kunne oppleve ved konkurranse om netto­kon­trakter. 

Konkurranse om netto­kon­trak­ter forutsetter at de som deltar i kon­kur­ransen har (til­nærm­et) samme til­gang til informasjon om trafikk og inntekter.  Dette krever at det – forut for konkurransen – er etablert sys­tem­er for innsamling og bearbeiding av markedsinformasjon.  Dersom konkurranse om nettokontrakter utlyses uten nødvendig markeds­informasjon vil det/de selskap(er) som er etablert i området ha fordeler som blir avgjørende for utfallet av konkur­ran­sen.

Privat monopol eller manglende markedsansvar

Samlet vurderes det å være vanskelig å finne fram til kontrakts­former som sikrer at operatørene i hele avtaleperioden arbeider med sikte på å utvikle tilbudet og øke trafikken.  Spissformulert innebærer nettokontrakt et valg mellom et privat monopol eller et manglende langsiktig markedsansvar. Langsiktig satsing kan bare oppnås på bekostning av konkurranse og kostnadseffektivitet. Konkurranse og kostnadseffektivitet kan bare oppnås på bekostning av langsiktig tilbudsutvikling. I tillegg til dette kommer en rekke metod­iske og praktiske problemer med å gjen­nomføre en likeverdig konkurranse basert på nettokontrakter.

Fylkeskommunen bør ha hovedansvaret

Etter vår vurdering er det derfor nødvendig at fylkeskommune / administrasjonsselskap tar et hovedansvar for utvikling av tilbudet.  Operatørene bør – gjennom utforming av kontraktene – gis et ansvar for kvalitet og tilbudsutvikling  som kommer i tillegg til fylkeskommunens hovedansvar.

Bruttokontrakter – med bedre incitamenter

Omformet til kontrakter innebærer dette at forholdet mellom fylkeskommunene og selskapene bør reguleres gjennom brutto­kontrakter.  Samtidig må det jobbes på flere plan for å motvirke svakhetene ved denne kontraktsformen.  For det første må det bygges inn kraftfulle incitamenter knyttet til inntekter, passasjerutvikling og/eller kvalitet. Her er det fortsatt et stort forbedrings-potensial.

Markedsorientert kjøper

Vel så viktig er det at kjøpsorganet – fylkes­kommunen eller administrasjons-selskapet - er markedsorientert og besitter nødvendig markedskompetanse. Det finnes gode eks­em­p­ler på markedsorienterte kjøps­organ­er in­nen­­for den ordinære fylkes­admini­stra­sjon­en. Over tid er det imidlertid sannsynlig at utvik­les markeds­orienteringen best i et admini­stra­sjonsselskap som lettere kan frigjøres fra forvaltningskulturen innenfor fylkes­admini­strasjonen. 

Samarbeid i kontraktsperioden

En viktig erkjennelse er også at det er umulig å ta hensyn til alle forhold som oppstår i løpet av en kontraktsperiode når konkurransen utlyses og før kontrakten undertegnes.  For å lykkes er det derfor av stor betydning at fylkeskommune / adm. sel­skap og ruteselskap utvikler sam­arbeids­former hvor partene hjelper hverandre med å nå sine målsettinger, f.eks ved at hen­syn­et til ruteselskapets økonomi vektlegges ved endringer i rutetilbudet.  Et slikt sam­arbeid bidrar både til bedre lønnsomhet for ruteselskapet i kontraktsperioden, til at det utvikles et tilbud som  kan drives effektivt (vitkig neste gang rutetilbudet skal konkur­ranseutsettes) og til at fylkeskommunen / adm.selskapet opparbeider et godt rennomé som kjøper av tjenester.

Den beste nestbesteløsningen   

Med oppbygging av markedskompetanse og –orientering i kjøpsorganet og utvikling av gode markedsincitamenter er det mulig å kompensere noe for svakhetene ved brut­to­­kon­trakter. Her har vi også gode norske eksemp­ler, med Vestfold som det tyde­lig­ste, å vise til. Tilsvarende gode erfaringer finnes ikke for kvalitets­kon­trak­ter.  Inntil det er utviklet løsninger som reduserer de største problemene med konkurranse om nettokontrakter (assymmetrisk informa­sjon, overføring av ekstern risiko til sel­skap­­ene, fokus på kortsiktige løsninger) vil vi derfor anbefale fylkes­kommunene å basere seg på konkurranse om brutto­kon­trak­­ter med incitamenter.  Det er ikke den best tenkelige teoretiske mod­el­len, men den beste og minst risikable av til­gjenge­lige nestbesteløsninger