Du er her

  • Hjem
  • /
    2008
  • /
    Nr 4
  • /
    Forpliktende avtaler: Et godt verktøy i bytransportpolitikken?

Forpliktende avtaler: Et godt verktøy i bytransportpolitikken?

Avtalebaserte forsøk på å redusere biltrafikken og styrke kollektivtransporten i Norge har ikke vist seg udelt vellykkede

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Hvordan redusere biltrafikken og styrke kollektivtransporten?
Foto: F. Dahl

Av forskningsleder Oddgeir Osland og forsker Merethe Dotterud Leiren ved Transportøkonomisk institutt 

Ett overordnet problem i norsk transportpolitikk har i flere tiår vært hvordan en skal redusere trafikkveksten med bil, og øke kollektivandelen i byområdene. Hensikten er å redusere forurensning og andre ulemper den økende biltrafikken fører med seg. Derfor har Samferdselsdepartementet gjennom en årrekke forsøkt å endre rammebetingelsene for bykommuner og fylkeskommuner, for å medvirke til et lokalt trendskifte.

I 2004 innførte Samferdselsdepartementet forvaltningsforsøk i fire byregioner (avsluttet 2008) og dessuten den såkalte belønningsordningen. Denne ordningen gir ekstra tilskudd til byregioner som iverksetter tiltak for å nå målet om økt kollektivandel. Forvaltningsforsøket har blant annet betydd at en i to byregioner har etablert en modell med forpliktende avtaler mellom lokale og regionale aktører for å samordne areal- og transportpolitikken. Felles avtaler blir også framhevet som en strategi i siste forslag til Nasjonal transportplan (NTP). Men har slike avtaler en framtid i bytransportpolitikken?

Virkemidler
Virkemidlene for å få til et trendskifte er flere: En arealpolitikk som legger opp til fortetting og redusert transportarbeid; begrensninger på anledningen til å bruke bil gjennom parkeringspolitikken og incentiver til å redusere bilbruken gjennom køprising; og positive virkemidler for å styrke kollektivtilbudet.

Disse virkemidlene har vært framhevet fra faglig hold i årevis, og statens politikk har i økende grad vært preget av et ønske om å stimulere til bruk av dem.

To modeller
Forvaltningsforsøket tok utgangspunkt i følgende problemforståelse av transport- og arealpolitikk i Norge: Ansvaret for ulike saksområder og virkemidler er fragmentert. Kombinert med et finansieringssystem som medfører strategiske spill om statlige infrastrukturmidler, har dette skapt rammebetingelser som favoriserer bilbaserte løsninger (Osland og Kråkenes, 2000).

Forsøket rommet utprøving av to modeller: Bykommunemodellen som innebar overføring og samling av virkemidler i henholdsvis Bergen og Trondheim, og en avtalemodell i Kristiansand og på Nord-Jæren som innebar utprøving av bindende avtaler mellom de lokale aktørene.

Fylkeskommunen får en nøkkelrolle – hva kan læres?
I og med de valgene som er foretatt innen regionalpolitikken, der regjeringen vil satse på en videreføring og til dels styrking av fylkeskommunen, har den bykommunale modellen langt på vei falt bort som realpolitisk alternativ. Erfaringene vi kan trekke fra avtalemodellen og en styrket fylkeskommune står igjen som sentrale for hvordan bedret måloppnåelse i bytransportpolitikken kan oppnås.

Særlig to rapporter er av interesse i den videre diskusjonen. Leite med flere (2008) har sammenlignet Kristiansand-regionen med to andre regioner med sterk regional styring, og Norheim med flere (2008) har evaluert forvaltningsforsøket. Vi skal summere opp noen hovedfunn fra disse rapportene og sammenstille dem med de forutsetningene som i sin tid ble stilt for at avtalemodellen skulle få de ønskede effektene (Osland og Kråkenes 2000).

To rapporter – flere svar
Leite med flere (2008) sin sammenligning av Hannover-, Fyn- (fram til 2007) og Kristiansand-regionen viser at de to førstnevnte har oppnådd betydelig bedre resultater i forhold til målene med en samordnet areal- og transportpolitikk enn sistnevnte. Det gjelder blant annet ved at regionalplanen gir bindende føringer for lokalisering av boliger og næringseiendommer i kommunene. Videre har en, særlig i Hannover-regionen, fått til en samordning med kollektivtilbudet. Erfaringene viser potensialet til en regionmodell der regionnivået har en organisasjon med en sterk fagkompetanse og et sterkt lovverk i ryggen. I forhold til den forestående regionreformen i Norge, vil en styrking av fylkeskommunens rolle i arealpolitikken være et skritt i rett retning. Dersom vi derimot ser på muligheten for innføring av restriksjoner på bilbruk, er det lite som tyder på at vi kan trekke lærdommer fra den tyske og den danske regionen.

Evalueringen av forvaltningsforsøkene og belønningsordningen (Norheim med flere 2007 og 2008) viser at byområdene i første rekke har satset på positive tiltak for kollektivtransporten, og i liten grad begrensninger på bilbruk (selv om det foreligger noen nye ”signaler” om å ta i bruk en mer restriktiv parkeringspolitikk). Dette er felles for både bykommune- og avtalemodellen. Forfatterne diskuterer imidlertid i liten grad forklaringer på dette eller hvordan avtalemodellen kan utvikles. Vi skal gjøre et forsøk på begge deler – så kort det enn må bli innen rammen av en slik artikkel.

Avtalemodellens begrensninger – og muligheter
Den generelle situasjonen i alle byområder i perioden har vært at en har videreført rammebetingelser som har gitt sterke insentiver for å ta i bruk statlig/bompengefinansierte infrastrukturtiltak. Belønningsordningen har dermed vært en tilleggsfinansieringskilde, ikke et alternativ til friske midler som la til rette for trafikkvekst med bil. Kombinerer en slike rammebetingelser med den politiske situasjonen lokalt, kunne en vanskelig forvente vesentlige endringer i prioriteringene i forsøksperioden.

Denne forklaringen samsvarer med de betingelsene som vi tidligere har fremholdt måtte foreligge for at avtaler skulle antas å ha de ønskede effektene: Alle organisasjoner måtte ha noenlunde like gevinster og kostnader knyttet til etableringen av en avtale, relativt lave informasjons-, endrings- og iverksettingskostnader og en viss gjensidig tillit som startkapital (Osland og Kråkenes 2000). Disse betingelsene har vært til stede for avtaler om satsing på kollektivtransporten, men ikke for avtaler om mer omfattende restriktive tiltak som køprising. På dette området har bystyrepolitikere i de fleste partier antatt høye potensielle kostnader i form av velgertap og begrensede eller ingen gevinster – andre betaler infrastrukturkostnader uansett. I tillegg har avtalemodellen vært utformet som en konsensusmodell der hver enkelt aktør har vetorett.

Forklaringen samsvarer også med funnene til Leite med flere (2008), om at vi har lite å lære av de fleste andre regionene når det gjelder å få til mer restriktive tiltak. Da må vi vende blikket mot Stockholm og betingelsene som lå til rette der (Osland og Leiren 2007). Den aktøren som kan endre denne situasjonen, ved å endre betingelsene som slike avtaler utspiller seg i, er staten (Leiren 2008).

Framtidsscenarier
Hva kan vi lære av dette? Tre scenarier utpeker seg:

  • Avtalemodellen tas ikke i bruk. For en del byområder innen en større region kan det bety svekket fokus på kollektivtransport i by, slik situasjonen for eksempel var i Bergen før forvaltningsforsøket.
  • Avtalemodellen videreføres under noe endrede betingelser innen rammen av en styrket fylkeskommune. En viderefører de positive erfaringene en tross alt har fra Kristiansand og Nord-Jæren, parallelt med overføring av øvrige riksveger og et styrket planinstitutt til fylkeskommunen. Dette bedrer betingelsene for en langsiktig areal- og transportpolitikk og styrking av kollektivtilbudet i byene. For begrensninger på bilbruk gjelder de stegvise restriksjoners vei: Gradvise framkommelighetstiltak for kollektivtransport framfor bil. De langsiktige miljøeffektene kan være betydelige sammenlignet med sannsynlig utvikling av transportarbeidet lokalt. De kortsiktige miljøeffektene er små.
  • Avtalemodellen videreføres under markant endrede betingelser, der nasjonale myndigheter aktivt endrer spillereglene lokalt. Samferdselsdepartementets økning i belønningsordningen, kombinert med signaler om at det gir vesentlige midler til byer som satser på omfattende restriktive tiltak – som køprising – kan gi et slikt resultat. For noen av de mindre av våre større byområder kan summene være tilstrekkelige til i vesentlig grad å endre incentivene til å ta i bruk restriktive tiltak lokalt. De positive miljøeffektene av et slikt scenario kan bli betydelige, og dynamikken i norsk bytransportpolitikk kan bli endret.

Litteratur
Tore Leite, Merethe Dotterud Leiren, Barbara Zibell, Dietrich Fürst, Stephan Loeb og Henning Lauridsen (2008): En samordnet areal- og transportpolitikk gjennom regional samstyring? Dokumentasjonsrapport (under arbeid).

Leiren, Merethe D. (2008): The ”Tragedy of the Commons” – an Institutional Approach (paper sent til International Transport Forum conference 2008).

Osland, Oddgeir og Trond Kråkenes (2000): Kollektivtransport eller kollektive forpliktelsen. Innspill til endringer i transportpolitikkens organisasjons i norske byområder. Rapport nr 72. Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap.

Osland, Oddgeir og Merethe D. Leiren (2007): Institutional and political conditions for the establishment of congestion charging regimes. A comparison of Norwegian and Swedish experiences. (presentert på 10th International Conference on Competition and Ownership in Land Passenger Transport.)

Norheim, Bård, Alberte Ruud, Jomar L. Langeland, Hans Petter Duun og Katrine N. Kjørstad (2007): Evaluering av belønningsordningen. For bedre kollektivtransport og mindre bilbruk. Oslo.

Norheim, Bård, Jørund Nilsen og Alberte Ruud (2008): Forsøk med alternativ forvaltningsorganisering av transportsektoren. Evaluering av forsøkene i Trondheim, Bergen, Kristiansand-regionen og på Nord-Jæren. Oslo.

 

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

  • Tweets

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI

ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE

TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Ansvarlig redaktør: Flemming Dahl. Mobiltelefon: 986 255 96. Epost: fda@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS