Du er her

Feite konsekvensutredninger - har plan- og bygningsloven skylda?

Siden 1994 har vegplanlegging foregått etter plan- og bygningsloven. I Statens vegvesen mener man at dette generelt sett har fungert godt, men konsekvensutredningene er blitt altfor omfattende og for lite beslutningsrelevante. Har Plan- og bygningsloven skylda, eller er den bare en syndebukk for noe etaten selv kan ta tak i?

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Av Njål Arge

Har plan- og bygningsloven skylda eller er den bare nærliggende å skylde på for noe etaten selv kan gjøre noe med? Vi har studert dette spørsmålet som ledd i en nylig avsluttet casestudie om nytte og ressursbruk i KU utført for bl.a. Miljøverndepartementet, Statens vegvesen og NVE.2 Vi har bl.a. sett på hva som driver utredningsomfanget i to stamvegsaker; E134 forbi Kongsberg og E18 nord for Tønsberg. Vi har også sammenliknet praksis i vegsektoren med praksis i energisektoren representert ved to kraftlinjeprosjekter.

 

KU gir åpenhet, men også fare for ”omkamp”

KU skal gi kunnskap om vesentlige konsekvenser av tiltaket for miljø, naturressurser og samfunn og sikre at disse blir tatt i betraktning når det tas stilling til om, og eventuelt på hvilke vilkår, tiltaket kan gjennomføres. KU er formelt sett en utredning og ingen beslutning. Beslutningen fattes i form av planvedtak (for eksempel kommunedelplan). De senere årene er det blitt mer og mer vanlig at prosjektplanlegging og KU går parallelt, og med siste års endring i plan- og bygningsloven er de to planprosessene nå fullstendig integrert.

Det er en rekke årsaker til at KU-omfanget varierer. Konfliktpotensialet i omgivelsene, prosjektets forhistorie og ulike aktørers agering underveis er hovedfaktorene. På den ene siden skal KU skape nødvendig legitimitet for et vedtak om gjennomføring, noe som krever en betydelig grad av åpenhet. På den annen side kan KU-prosessen bli en arena for ”omkamper” om tidligere beslutninger. Her er noen eksempler til illustrasjon:

 

E134 forbi Kongsberg

Gjennom Areal- og transportplanleggingen (ATP) for Kongsberg hadde Statens vegvesen sammen med kommunen fått redusert antall aktuelle alternativ for E134 fra 13 til 4 i forkant av KU. Men under kommunestyrebehandlingen av ATP ble 4 av de foreslåtte utsilte alternativene trukket inn igjen. Dermed sto man fortsatt med et stort antall alternativer ved oppstart av KU. Slike situasjoner kalles i prosjektstyringssammenheng for ”kostnadsblackout”, dvs et kort øyeblikk ved overgang fra en planleggingsfase til en annen hvor man mister kontroll over utviklingen av prosjektet.

Men utfordringen for E134 begrenset seg ikke til mange alternativer. To viktige spørsmål var ikke avklart i forkant. Det ene var om E134s primærfunksjon skulle være omkjøring eller betjening av byen og det andre var om krav til fullgod stamvegstandard kunne fravikes for at vegen eventuelt kunne komme nærmere byen. Dette førte til diskusjoner mellom kommunen og Statens vegvesen og internt i vegetaten gjennom store deler av KU-prosessen. Det må derfor kunne sies at prosjektet egentlig ikke var modent for å gå gjennom en formell KU-prosess.

Det er først etter nesten fire års planprosess at en ekspertgruppe som kalles inn, setter sammen og vurderer hensynet til vegens funksjon, standard og konsekvenser og gir en samlet anbefaling. Denne analysen fokuserer og konsentrerer seg om det som er vesentlig for å fatte en beslutning og viser hvordan man kan ”gå rett på mål” i vegplanlegging.

 

E18 nord for Tønsberg

E18 Moskvil-Gulli går utenom byområdet og det var ikke nødvendig med en ATP i samarbeid med kommunene i forkant av KU. Derfor hadde Vegvesenet en klarere føring på hvor mange alternativer som skulle tas med. Framdriftsplan for vedtak og gjennomføring i henhold til  NTP og bompengefinansiering var det sentrale. Statens vegvesen ønsket ikke forsinkelser. Det var tiden som var knapphetsfaktoren, ikke utredningspengene. Det ble gjennomført grundige utredninger av konsekvenser for 13 gjennomgående alternativer i hele planområdets bredde; heller utrede for mye enn for lite. Det gjaldt å unngå at det senere i den kommunale behandlingen ble reist spørsmål om alternativer eller utredningstemaer som ikke var behandlet og som kunne føre til tilleggsutredninger.

KU for E18 Moskvil-Gulli får skryt av alle aktørene for en meget grundig utredning og prosess. Det er likevel et paradoks at det var nødvendig å gå så grundig til verks for å identifisere vesentlige og beslutningsrelevante konsekvenser. Informasjons- og beslutningsmessig er det også vanskelig å forholde seg til 13 alternativer ganger 30 utredningstemaer. For kommunepolitikerne var situasjon nok en del enklere. Våle kommune i nord ønsket et østlig alternativ. Tønsberg kommune i sør ønsket et vestlig. Det gjaldt derfor først og fremst å finne et alternativ som kunne kombinere de to ønskene.

Det viser seg nemlig ofte at i en politisk prosess som skal veie ulike hensyn opp mot hverandre, kan det være vel så nyttig å få informasjon om hvilke interesser som knyttes til ulike syn som å vite detaljert om hvilke konsekvensene tiltaket vil få. 3

 

En desentralisert og ”håndbokstyrt” etat

Vegdirektoratet overlater mye til sin lokale organisasjon når det gjelder planlegging av store prosjekter. Men Statens vegvesen er også en ”håndbokstyrt” etat. Håndbok 140 om konsekvensanalyser og Håndbok 054 om oversiktplanlegging er de viktigste hjelpemidler i KU-sammenheng. Håndbøkene er vidtfavnende og detaljerte, men de inneholder ingen anvisning på hvordan utredningsomfanget kan begrenses, snarere tvert om.

Kombinasjonen lokal autonomi, Vedirektoratets noe tilbaketrukne rolle som ansvarlig myndighet og den generelle henvisningen til håndbøker, overlater mye til prosjektet selv når det gjelder å bestemme omfanget av KU. Vegetaten har relativt store ressurser, og tidvis kan de ha relativt romslig med tid til utredning og planlegging med tanke på å få tiltakene med i NTP. Man utreder heller for mye enn for lite. I E134 i Kongsberg ga dette rom for en langvarig og ressurskrevende intern ”kamp” mellom faggrupper i prosjektorganisasjonen om metodikk, framgangsmåte og detaljeringsgrad i KU’en.

 

Sammenlikning med energisektoren

Fastsatt utredningsprogram er KU’s ”arbeidstegning”. Omfanget som utredningsprogrammet (UP) legger opp til eller gir rom for, er avgjørende for omfanget av KU. UP blir fastsatt av ansvarlig myndighet på basis av forslag fra tiltakshaver og innspill fra høringsinstanser og andre interesserte.

Energisektoren med NVE som ansvarlig myndighet er aktive i forhold til fastsettelse av UP. Erfaring fra tidligere utredninger betyr mest i utformingen av UP. Sammenliknet med NVE spiller Vegdirektoratet en mer reaktiv rolle fram mot fastsetting av UP for stamvegsaker der fylkesvegkontorene (nå regionene) er tiltakshavere.

Energitiltak faller ikke innenfor plan- og bygningsloven’s virkefelt, bortsett fra for KU-bestemmelsene. NVE som både er ansvarlig myndighet og konsesjonsgiver og OED som overordnet klageinstans, gir større forutsigbarhet for tiltakshaver enn vi finner i vegsektoren. Tiltakshaver kan regne med en restriktiv holdning fra NVEs side når det gjelder omfang av UP. Tiltakshaver vet også at det vil være tilstrekkelig for godkjenning å lage mer nøkterne og mindre omfangsrike og detaljerte KU-rapporter enn man finner i vegsektoren. Man legger i stedet mer vekt på prosessen mot berørte og erstatningsavtaler med grunneiere.

Vegsektoren må på sin side samordne beslutningsprosesser innenfor to sektorer; egen sektor og den kommunale. Kommunene som planmyndighet bidrar til mindre forutsigbarhet og dermed et større omfang i KU-arbeidet. Vegetaten kommer lett i en ”spillsituasjon” overfor et politisk styrt beslutningssystem når det gjelder kontroll med omfanget av KU’ene.

 

Konklusjon

Er konsekvensutredninger i vegplanleggingen for omfattende? Hovedhensikten med KU er å få et prosjekt godkjent for gjennomføring. Da er det ganske vanskelig å si om man kunne oppnådd det samme med et mindre ressursforbruk

På den annen side leder plan- og bygningsloven ofte til omfattende KU’er med mange alternativer i vegplanleggingen. KU-bestemmelenes krav om høringsrunder for alle aktuelle alternativer og usikkerhet i forhold til kommunale planvedtak bidrar til at man for sikkerhets skyld utreder grundig ”både i bredden og dybden”. Samtidig overlater Vegdirektoratet mye til det enkelte regional etat når det gjelder å bestemme KU-omfanget. Henvisning til håndbøkene bidrar ikke til å avgrense omfanget, snarere tvert om. Her kan vegsektoren ha en del å lære av energisektoren som i stedet utvikler mer presise utredningsprogram basert på tidligere erfaringer.

I begrensning av KU-omfanget spiller ansvarlig myndighet en avgjørende rolle. Kompetanse og kontinuitet er sentralt i den sammenheng. For jernbane og stamveger bør derfor ansvarlig myndighet forbli i Jernbaneverket og Vegdirektoratet og ikke overlates den enkelte kommune slik de nye forskriftene til KU-bestemmelsene legger opp til. Miljøverndepartementet bør gjøre et permanent unntak.

 

KU for stamveger og kraftlinjer

Noen likheter og forskjeller mellom Statens vegvesen og NVE-Statnett i KU-arbeidet

 

Statens vegvesen

NVE-Statnett

Positiv til KU-systemet

Positiv til KU-prosess. Reservert til KU-dok

N/K-analyse, KU-prosess og K-plan parallelt

Konsesjons og KU-prosess parallelt

Vegkontor/-region som tiltakshaver

Statnett sentralt som tiltakshaver

Vegdirektorat som AM er reaktiv i prosessen

NVE som AM er aktiv i prosessen

UP angir temaer og henviser til håndbøker

UP angir temaer og utredningsomfang

KU-dokumentet viktigst

KU.prosessen viktigst

Håndbøker og retningslinjer for utredning

Praksis med ”åpne kontordager lokalt”

Behandler kulturminner i KU

Utsetter kulturminner til etter KU

Holder mange alternativer lenge i prosessen

Reduserer antall alternativer tidlig i prosessen

Planbeslutning fattes av kommunen(e)

Konsesjon gis av NVE

 

KU – konsekvensutredning etter plan- og bygningsloven
AM – ansvarlig myndighet
UP – utredningsprogram



2 Arge, Njål, Rolf Lea og Asbjørg Næss: Nytte og ressursbruk i konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven. Civitas AS, mai 2005.

3 Offerdal, Audun. (1989). Politisk ekspertise – finst den? Om politikarens plass i styringssystemet. Oslo. Kommuneforlaget

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

  • Tweets

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI

ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE

TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Ansvarlig redaktør: Flemming Dahl. Mobiltelefon: 986 255 96. Epost: fda@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS