Belønningsordningen i de største byene: Behov for mer forutsigbarhet

I Bergen reiser flere kollektivt nå enn før, men antall reiser med bil har økt mer enn antall kollektivreiser. Foto: Are Wormnes.

Belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk har gitt en positiv effekt på passasjertallet og på viljen til kollektivsatsing i byene. Men den har i begrenset grad bidratt til å øke kollektivtransportens konkurransekraft på bekostning av bilbruk, som er ett av hovedmålene med ordningen.

At ordningen ikke helt har ført til de ønskede resultatene, skyldes både at den har et kortsiktig perspektiv, at tildelingen er uforutsigbar og at de økonomiske rammene er for små til å være et tilstrekkelig insentiv til å innføre restriksjoner på biltrafikken.

Dette viser en evaluering av Belønningsordningen som Norconsult og Urbanet Analyse har foretatt på oppdrag av Samferdselsdepartementet. Evalueringens hovedfokus er om Belønningsordningen innebærer en hensiktsmessig statlig virkemiddelbruk. Har Belønningsordningen ført til en endret politisk prioritering lokalt, og har i tilfelle disse endringene vært effektive i forhold til målene med ordningen?

Belønningsordningen ble iverksatt i 2004. Oslo, Bergen, Stavanger, Trondheim og Kristiansand ble invitert til å søke om midler. I 2006 ble også Tromsø bedt om å søke. Totalt er det bevilget 340 mill kr til byene i løpet av de tre første årene (Tabell 1).

Tabell 1: Fordelte midler innenfor Belønningsordningen (mill kr/år)

Selv om det er gjennomført en bred evaluering, har det vært vanskelig å skille effekten av Belønningsordningen fra andre forhold som er endret i perioden. I fire av kommunene gjelder dette spesielt endringer av forvaltnings¬organiseringen som følge av forvaltningsforsøket. Våre funn tyder på at Belønningsordningen på mange måter har fungert som en ”smøring av maskineriet” for forvaltningsforsøkene, ved at byene har kunnet finansiere tiltak som ellers ikke ville blitt iverksatt. Samtidig har den endrede forvaltnings¬organiseringen gitt byene flere virkemidler og økt budsjettmessig frihet, slik at mulighetene for å iverksette en helhetlig og miljøvennlig transportpolitikk har økt. Effektene som beskrives i evalueringen er i stor grad et resultat av denne synergigevinsten. Dette gjelder både gjennomføring av tiltak, samarbeid lokalt og trafikkutvikling.

Kollektivtransportens konkurransekraft er styrket, men det skyldes ikke Belønningsordningen

Kollektivtransportens konkurransekraft er styrket i perioden. Dette skyldes ikke primært Belønningsordningen, men at kollektivtransporten er blitt relativt sett billigere å benytte sammenlignet med bil. Bensinprisene, som har økt med hele 38 prosent i perioden 2003-2006, er den viktigste grunnen til at kollektivtransporten relativt sett er blitt billigere de siste årene (Figur 1).

Figur 1: Relativ utvikling i takster og bensinpriser for de 6 største byområdene i Norge 1986-2006 Indeks 1986=100 faste priser.

Samtidig er takstene redusert i samme periode, noe som i stor grad er finansiert gjennom Belønningsordningen. Den isolerte effekten av prisendringen er beregnet å gi 7 prosent færre bilturer og 9,3 prosent flere kollektivreiser.

Veksten i antall bilreiser er større enn veksten i antall kollektivreiser i Bergen og Trondheim og marginalt større i Kristiansand-regionen. I Oslo og på Nord-Jæren er bildet annerledes. Her har antallet kollektivreiser økt mer enn antallet bilreiser. At kollektivtransporten har økt mer enn biltrafikken i to av byområdene (Oslo og Stavanger/Sandnes) skyldes i første rekke endret prisforhold mellom bil og kollektivtransport, men Belønningsordningen har også bidratt positivt til denne utviklingen. Byene som har mottatt mest belønningsmidler har hatt den største passasjerveksten (Figur 2).

Figur 2: Endring i bil- og kollektivreiser 2003-2006..

Manglende satsing på restriktive tiltak mot biltrafikken skyldes først og fremst politiske barrierer

Selv om Belønningsordningen har hatt sterkt fokus på restriktive tiltak mot biltrafikken, er det i liten grad iverksatt slike tiltak i perioden. En viktig årsak er at det tar tid å gjennomføre denne type tiltak, slik at det er vanskelig å måle noen effekt innenfor en ettårig ordning. Det er imidlertid økt fokus på restriktive tiltak lokalt. Blant de lokale politikerne mener ca 40 prosent at vegprising kan være et hensiktsmessig virkemiddel.

Men det er langt frem til gjennomføring av slike tiltak. For det er ikke først og fremst de finansielle barrierene som hindrer byene i å innføre restriksjoner mot biltrafikken, men de politiske kostnadene. Innføring av for eksempel vegprising vil være mer enn selvfinansierende, og selv den kraftige satsingen på 36 mrd kroner innenfor Oslopakke 3 har ikke ”fristet” de lokale politikerne til å innføre en slik avgift på bilbruk.

Lite målrettede tiltak
Analyser av passasjerundersøkelser i byområdene viser at tiltakene innen Belønningsordningen, med unntak av Oslo, har gitt lavere etterspørselseffekt enn tiltakene som ble finansiert gjennom Samferdselsdepartementets ”Tiltakspakker” for utvikling av rasjonelle og miljøvennlige transportløsninger. Trafikantene har vært mindre tilfreds med forbedringene, og de har gitt lavere etterspørsels¬effekt. Det skyldes for det første at Tiltakspakkene var en mer helhetlig pakke av tiltak, og midlene kunne benyttes over flere år. Dette gir en gevinst i form av mer langsiktig satsing, både når det gjelder planlegging av tiltakene og for å kunne hente ut etterspørselseffekten. Samtidig er kollektivtiltakene innenfor Belønningsordningen i liten grad blitt kombinert med restriktive tiltak mot bil, slik intensjonen med Belønningsordningen var.

Økonomisk bærekraftig satsing er en forutsetning for suksess på lengre sikt
En viktig forutsetning for at slike ordninger kan bli en suksess er at satsingen i byområdene blir økonomisk bærekraftig, det vil si at det er mulig å videreføre tiltakene dersom, eller når, de statlige midlene faller bort.

Våre analyser viser at det er en klar asymmetri mellom effekten av forbedringer og forverringer i tilbudet. Hvis hele forbedringen kuttes, f eks hvis takstrabatten heves opp til nivået fra før Belønningsordningen ble innført, vil ordningen totalt sett gi en reduksjon i antall kollektivreiser og økt biltrafikk. Rapporteringen fra byene viser at midlene er benyttet på tiltak som tyder på at byene enten forventer at Belønningsordningen fortsetter eller at de selv skal øke midlene til drift av kollektiv¬transporten. Dette er en utfordring både for byene og Samferdselsdepartementet (SD). Hvis Belønningsordningen ikke er ”økonomisk bærekraftig”, det vil si hvis byene må kutte i tilbudet etter at ordningen avsluttes, vil den totale effekten av ordningen trolig bli negativ.

Belønningsordningen bør videreføres, men innretningen bør endres for å få en bedre effekt av midlene.

Kort oppsummert konkluderer evalueringen med at følgende endringer av ordningen bør vurderes:

1) Konsentrasjon av midlene
Den økonomiske rammen per by bør økes for å få størst mulig stimulans i retning av restriktive tiltak mot biltrafikken og en målrettet kollektivsatsing. Innenfor dagens rammer foreslår vi at midlene konsentreres om færre byer.

Færre byer bør ikke bety at færre inviteres til å søke. Vi vil foreslå at de 10 største byene kan inviteres til å sende inn søknad, og at f eks tre av dem velges ut, avhengig av de økonomiske rammene for Belønningsordningen. Det er viktig at det legges vekt på ”økonomisk bærekraft” i vurdering av søknadene, dvs at satsingen er av en slik karakter at den kan opprettholdes dersom/når de statlige midlene faller bort.

2) Mer resultatorientert insentivordning
Fra statlig hold bør det i mindre grad stilles krav om hvilke typer tiltak som skal gjennomføres, og i større grad fokuseres på resultater.

Større vektlegging av resultater forutsetter det utarbeides strategiske nøkkeltall for de mest sentrale rammebetingelsene for bil og kollektivtransport i byene som skal delta i ordningen. En sterkere vektlegging av strategiske nøkkeltall bør komme i stedet for, og ikke i tillegg til, en omfattende rapportering og søknadsprosess.

3) Langsiktige og forutsigbare rammer
Både lite målrettede kollektivtiltak og manglende satsing på restriksjoner på biltrafikken har sammenheng med den kortsiktige rammen for Belønningsordningen. En av de viktigste endringene i denne ordningen bør være å gi en mer langsiktig og forutsigbar finansiering.

Det bør være langsiktige og stabile rammer for Belønningsordningen, slik at byene som velges kan planlegge for en tidshorisont på minst 3-5 år og beregne hvor mye de kan forvente å hente ut etter bestemte kriterier. Det bør legges opp til klare og objektive mål for hva som utløser midler innenfor Belønningsordningen, slik at byene kan planlegge innenfor mer forutsigbare rammer. Dersom kriteriene ikke følges, gir det lite forutsigbarhet for byene.

Vi har ikke i detalj vurdert hvordan en slik ordning skal organiseres, men den bør gå i retning av mer langsiktighet, større konsentrasjon av midlene og mer forutsigbarhet for de byene som velges ut. Med ”riktige” insentiver vil en slik innretning trolig gi økt fokus på restriktive tiltak mot biltrafikken, og mer målrettede kollektivtiltak.