Du er her

Regional og lokal planlegging:

Nasjonale forventninger - til hvilken nytte?

  • Solberg-regjeringen har en annen tilnærming til regional og lokal planlegging enn hva Stoltenberg II-regjeringen hadde, fremholder Arvid Strand i denne kommentaren:
  • «Under Solberg har omtrent tre av fire saker fått et utfall i tråd med kommunen sitt vedtak, mens innsigelsesinstansene fikk støtte i omtrent seks av ti saker under Stoltenberg II»
Av Arvid Strand
Forsker I ved Transportøkonomisk institutt (TØI)

Venn tipset!

Din venn har blitt sendt en e-post om denne artikkelen.

Tips en venn

Vignett Kommentar12. juni i år presenterte Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) dokumentet Nasjonale forventninger til regional og lokal planlegging, slik de skal etter bestemmelser i gjeldende Plan og bygningslov (§6–1). Intensjonen fra lovgivers side er at de skisserte forventningene skal legges til grunn for de nye fylkestingenes og kommunestyrenes arbeid med regionale og kommunale planstrategier og planer – og for statlige myndigheters medvirkning i planleggingen. På Regjeringens hjemmeside betones at oppfølging fra alle parter vil bidra til bedre sammenheng mellom nasjonal, regional og kommunal planlegging, og gjøre planleggingen mer forutsigbar og målrettet.

 

Innvendinger fra faginstanser som Fylkesmannen, Riksantikvaren, Fiskeridirektoratet, Statens vegvesen er blitt avvist

En mer forutsigbar og målrettet planlegging er et gode, men for kommunene representerer ikke det nye dokumentet forutsigbarhet. Regjeringen Solberg presenterer andre forventninger til regional og lokal planlegging enn Stoltenberg II gjorde. En sammenlikning av de nasjonale forventningene presentert nå med tilsvarende presentert fire år tilbake, viser høyst ulike tilnærminger til nasjonale forventinger hos de to regjeringene. Mens Stoltenberg II presenterte nasjonale forventninger til planenes innhold, handler forventningene fra Solberg i hovedsak om prosess.

I tråd med nedtoningen av innholdet i planene, viser en systematisering av innsigelsesavgjørelser fra KMD i tiden etter at forventningsdokumentet ble vedtatt ved kongelig resolusjon, at det planfaglige ikke spiller særlig rolle når kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore Sanner skal avgjøre innsigelsessaker. Her er det lokalt selvstyre og ivaretakelse av ulike parters interesser som er i fokus. Innsigelsesinstansers faglig baserte innvendinger, eksempelvis fra fylkesmann og direktorater, overses.

Det er ikke mye kontinuitet i de to dokumentene som heter det samme (Nasjonale forventninger til regional og lokal planlegging). Stort sett det eneste som er likt i de to dokumentene er en kapitteloverskrift, Nasjonale forventningers rolle i plansystemet. De to versjonene er rett og slett utformet etter to forskjellige prinsipper. Statsråd Sanners dokument er orientert mot det prosessuelle, og samlet under tre overskrifter: Gode og effektive planprosesser; Bærekraftig areal- og samfunnsutvikling; Attraktive og klimavennlige by- og tettstedsområder. I 2011-dokumentet er de nasjonale forventningene organisert under temaene Klima og energi; By- og tettstedsutvikling; Samferdsel og infrastruktur; Verdiskaping og næringsutvikling; Natur, kulturmiljø og landskap; Helse, livskvalitet og oppvekstmiljø. 2011-dokumentet har også et kapittel om Viktige utviklingstrekk. Noe tilsvarende finnes ikke i 2015-dokumentet, som er vesentlig kortere enn 2011-versjonen.

Orienteringen mot prosess heller enn substans i 2015 kan illustreres ved bruken av begrepet effektiv. I 2011 ble dette begrepet benyttet i forventningssammenheng 1) i sammenstillinger som energieffektivisering, effektiv arealutnyttelse, effektive logistikknutepunkt og effektiv gjenbruk av eksisterende føringsveier. Alle disse angår substansielle forhold. Det første og tredje av disse sammenstillingene er benyttet også i den såkalte forventningssammenheng i 2015-dokumentet. I tillegg er begrepet effektiv i 2015 benyttet om prosesser i to sammenhenger: effektiv behandling av private planforslag og effektive prosesser og rask behandling av kommunedelplaner og reguleringsplaner for samferdselstiltak. Spesifiseringen til alene samferdselstiltak må antas å ha sammenheng med den store oppmerksomheten som vi de siste årene har registrert omkring behovet for nedkorting av planleggingstiden i vegsektoren.

Prosessorienteringen i 2015 kan også illustreres med hvordan samiske interesser omtales. I 2011 heter det at planleggingen tar sikte på å fremme helse, livskvalitet og oppvekstmiljø for den samiske befolkningen, og at hensynet til samiske barn vektlegges særskilt. Oppmerksomheten mot helse, livskvalitet og oppvekstmiljø for den samiske befolkningen – og den særlige oppmerksomheten mot samiske barn – er borte fra forventningsdokumentet i 2015. Inn er kommet oppmerksomhet mot prosessuelle forhold: sikre deltakelse for samiske interesser og – det i planleggingssammenheng opplagte – at reindriftens interesser må veies opp mot andre samfunnsinteresser. Dette er for øvrig eneste stedet i 2015-dokumentet at denne formuleringen benyttes. I 2011-dokumentet finnes ikke denne formuleringen. Fornuftig nok.

Ytterligere eksempler på ulik orientering i de to dokumentene kan hentes fra behandlingen av temaene helse, universell utforming og energi – uten at jeg skal benytte knapt tilmålt plass her til slik dokumentasjon.

Både i 2011 og 2015 er det i de formulerte forventningene svært få utsagn om hvordan det bør prioriteres. I 2015 er det i to forventningspunkter uttrykt noe om prioritering. Det gjelder deltakelse i planforum (Fylkesmannen, andre statlige myndigheter, fylkeskommunen og Sametinget prioriterer deltakelse i planforum), og at godsterminaler og havner prioriteres i planleggingen.

Som denne korte sammenstillingen illustrerer, er det stor forskjell på de to forventningsdokumentene. Det er derfor ikke enkelt å konkludere med at det finnes særlig stor grad av kontinuitet i de statlige forventningene fra en periode til en annen eller fra en regjering til den neste. Det er vel slik det skal være i politikken, og noe vi også har lært oss å leve med når det gjelder resultater fra behandlingen av innsigelser i planleggingssaker.

Som dokumentet Motsegnsstatistikken for 2014 viser, har det vært en tydelig endring i avgjørelsene i innsigelsessakene etter at regjeringen Solberg overtok. Under Solberg har omtrent tre av fire saker fått et utfall i tråd med kommunen sitt vedtak, mens innsigelsesinstansene fikk støtte i omtrent seks av ti saker under Stoltenberg II (2005–2013). Det lokale selvstyret, de lokale interessene, har vært vektlagt i vesentlig større grad enn tidligere (hhv. 75 prosent mot 40 prosent avgjørelser i lokalsamfunnets favør), og denne tendensen fortsettes, noe vi skal vise i det følgende.

Det er avgjort ni innsigelsessaker i de førti dagene etter at Nasjonale forventninger ble godkjent midt i juni (se tabell).

I sju av disse er innsigelsene helt eller delvis avvist og kommunen har fått sine planvedtak godkjent av regjeringen. Innvendinger fra faginstanser som Fylkesmannen, Riksantikvaren, Fiskeridirektoratet, Statens vegvesen er blitt avvist. Det er for øvrig verdt å merke seg at ulike fagdepartementer i stor grad ikke gir sine direktorater støtte til innsigelsene. Et unntak synes å være Samferdselsdepartementet.

De to sakene hvor innsigelsesinstansen vinner fram, gjelder samferdselssektoren og dreier seg blant annet om penger. Den ene av de to sakene hvor synspunkter fra kommunen, og en rekke faginstanser, ses bort fra av KMD, gjelder valg av trasé for E39 Ålgård–Hove i Sandnes kommune. Her er det Statens vegvesens og Samferdselsdepartementets argumenter om kostnader og trafikksikkerhet som prioriteres, mens departementer som Klima- og miljø og Landbruks- og mat samt Fylkesmannen i Rogaland – og kommunen – overprøves. Det som velges bort av KMD i Ålgård-saken, er ivaretakelse av interesser knyttet til jordvern og til lokalmiljø – i Klima- og miljødepartementets brev konkretisert til bokvalitet, hus som må rives, støyforhold, hensyn til viktige turområder og miljøforhold i nærmiljøet.

I den andre saken vinner Jernbaneverket fram med sin argumentasjon om å begrense antallet parkeringsplasser ved ny Holmestrand stasjon på grunn av begrenset tilgang på investeringsmidler og usikkerhet om behovet for plasser. Kommunens forslag om 127 ekstra p-plasser støttes ikke av KMD, i tråd med synspunkter fra Samferdselsdepartementet.

 

Avgjørelsen om å støtte Oppegård kommunes ønske om å bygge boliger i et område vest i kommunen uten kollektiv infrastruktur må anses klart i strid med (…) målet i klimaforliket

To av de sju sakene hvor kommunen får gjennomslag på tross av faglige innvendinger, dreier seg om strandsoneforvaltning og lokalisering av boliger. Avgjørelsen om å støtte Oppegård kommunes ønske om å bygge boliger i et område vest i kommunen uten kollektiv infrastruktur må anses klart i strid med signaler i Statlige planretningslinjer for bolig-, areal- og transportplanlegging og målet i klimaforliket om å ta trafikkveksten i større byområder til fots, med sykkel og kollektivtransport. Det kommunale selvstyret betones når reguleringsplanen godkjennes på tvers av innsigelser fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus. Klima- og miljødepartementet anser planene i strid med statlige planretningslinjer, men anbefaler stadfestelse av forslaget av hensyn til ønsket om å styrke lokaldemokratiet. Statsråd Sanner velger å tone ned planens uheldige sider sett i relasjon til egne retningslinjer, og heller vektlegge at det er tale om en begrenset utbygging.

I andre sammenhenger betones gjerne at det er de mange små enkeltsakene i strid med god planforvaltning som summerer seg til uheldige konsekvenser. Men ikke i denne konkrete saken. Her prioriteres målet om å styrke det lokale selvstyret, mens viktigheten av å følge opp budskap i retningslinjer og nasjonale forventninger tones ned.

I Herøy kommune står striden om hvor store naust det er rimelig å gi lov å etablere. Kommunen vil gi anledning til 60 m2, mens Fylkesmannen mener at dette vil representere en stor fare for privatisering av strandsonen ved at naustet blir et oppholdssted – en hytte – og anser 40 m2 som øvre akseptabel størrelse. Sanner støtter kommunen. Strandsonevernets allerede utsatte stilling svekkes ytterligere.

Dokumenter som Statlige planretningslinjer for bolig, areal og transportplanlegging og Nasjonale forventninger til regional og lokal planlegging representerer en sammenstilling av et vell av gode intensjoner som for manges vedkommende er i strid med hverandre, og dermed vil måtte utfordres i konkrete saker. For disse sakene er jo, som vi vet, i svært mange tilfeller langt fra enkle.

Men det må være lov å spørre: Hva skal vi med statlige planretningslinjer, nasjonale forventninger, statlige direktorater og innsigelsesbehandling dersom det gjennomgående er lokale interesser som er viktigst? 


1) «i forventningssammenheng» viser til at begrepet opptrer i de delene av de to dokumentene hvor spesifikke forventninger er formulert.

DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!

Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.

Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen

comments powered by Disqus

  • Tweets

Bunnbilde
SAMFERDSEL, TØI
Gaustadalléen 21,
0349 Oslo.
Telefon: 22 57 38 00
Telefaks: 22 60 92 00

PÅ VEIEN
I LUFTEN
PÅ SKINNER
PÅ SJØEN
TRANSPORT
REISELIV
MILJØ
TEKNOLOGI

ARKIV
AKTUELT
ANNONSERE

TØI
DEBATT
KONTAKT OSS
OM OSS

 

Ansvarlig redaktør: Flemming Dahl. Mobiltelefon: 986 255 96. Epost: fda@toi.no  |  Personvern

Designet og utviklet av CoreTrek AS