Sikkerhetskultur i Statens vegvesen Region Sør: Makt og avmakt i trafikksikkerhetsarbeidet

Av ANN KARIN MIDTGAARD og TORKEL BJØRNSKAU  Artikkelforfatterne er henholdsvis seniorrådgiver ved Statens vegvesen Region sør og forskningsleder ved Transportøkonomisk institutt (TØI).

Mange hadde erfart at meldinger de hadde gitt om mangler i rutiner eller trafikkfarlige forhold ute på vegen i liten grad ble fulgt opp, skriver artikkelforfatterne. Foto: Hans H. Reinertsen.

En fersk undersøkelse av sikkerhetskulturen i Statens vegvesen Region sør, utført av Transportøkonomisk institutt (TØI) og Statens vegvesen, viser at de ansatte føler at de har mange virkemidler og stor innflytelse på trafikksikkerheten.

De opplever også et stort ansvar for sikkerheten på vegene i regionen. Ulykkesforståelsen er nyansert; trafikkulykker forklares ikke bare med trafikantfeil.

De ansatte opplever i tillegg at trafikksikkerhet prioriteres høyt, men likevel ikke så høyt som mange ønsker.

Undersøkelsen avdekker videre at man i liten grad evner å ta raskt i bruk ny kunnskap som avdekkes gjennom ulykkesanalyser og evalueringer. Det gir en følelse av avmakt i kontrast til følelsen av ansvar og makt.

Indikatorer på sikkerhetskultur
Utgangspunktet for undersøkelsen var en antakelse i Statens vegvesen Region sør om at sikkerhetskulturen påvirker kvaliteten på og resultatene av trafikksikkerhetsarbeidet. Til forskjell fra de fleste undersøkelser om sikkerhetskultur, dreide denne undersøkelsen seg altså ikke om sikkerheten til egne ansatte, men om hvordan Statens vegvesen jobber med sikkerheten for trafikantene.

Med sikkerhetskultur menes en felles forståelse i organisasjonen av hva som bidrar til risiko i trafikken og hva som skaper trafikksikkerhet. For å undersøke sikkerhetskulturen ble fem indikatorer definert og spørsmålene konsentrert om disse:

- Opplevd innflytelse på trafikksikkerheten i egen jobb.
- Ulykkesforståelse og ansvar.
- Ledelsens prioritering av trafikksikkerhet.
- Grad av tverrfaglig jobbing.
- Læring og nytenking.

De to første punktene framkom som interessante variabler i en tidligere spørreundersøkelse om sikkerhetskultur i Region sør, gjennomført i 2003. De tre siste punktene er hentet fra litteraturen om sikkerhetskultur, bl.a. Reason (1997) og Hollnagel m.fl. (2006). James Reason hevder at en god sikkerhetskultur er ensbetydende med en informert kultur, mens Erik Hollnagel er opptatt av resilience; organisasjoners evne til å se, tolke og håndtere nye trusler mot sikkerheten.

Det ble benyttet to datakilder: En web-basert spørreundersøkelse blant de ca. 800 ansatte i Statens vegvesen Region sør gjennomført høsten 2006 (svarprosent vel 60) og syv fokusgruppeintervjuer foretatt av TØI med totalt ca. 50 personer høsten 2007 (Grunnan m.fl. 2008). Fem av gruppene representerte ulike fagmiljøer, mens to besto av hhv. toppledelsen og mellomledelsen i regionen. Gruppeintervjuene skulle både gi dypere innsikt i svarene fra spørreundersøkelsen og fange opp sider ved sikkerhetskulturen som ikke var dekket av denne.

Stor innflytelse på sikkerheten
Følelsen av å ha midler til å påvirke trafikksikkerheten antas å ha stor betydning for motivasjon og prioriteringer. Spørreundersøkelsen viste at et stort flertall blant de ansatte var enige i påstanden om at «Jeg har stor mulighet til å påvirke trafikksikkerheten i jobben min». Begrunnelsen fra dem som var mest enige (ansatte på Plan- og forvaltningsseksjonene i distriktene) var at nesten alle oppgavene deres påvirker trafikksikkerheten og at det er kort avstand mellom egne handlinger og resultater ute på vegen. Ledelsen mente at de hadde stor innflytelse på trafikksikkerheten både gjennom egne beslutninger og som motivatorer for medarbeiderne.

Flere svar viste stor tilslutning til nullvisjonen som faglig og etisk grunnlag for trafikksikkerhetsarbeidet. På spørsmål om hvem som har hovedansvaret for sikkerheten på vegene, var det bred enighet om at dette var Statens vegvesen (se figur 1). 

De ansatte hadde nyanserte oppfatninger av årsakene til trafikkulykker; ulykker ble forstått som et resultat av mange medvirkende faktorer knyttet til veg, kjøretøy og atferd. En påstand i spørreundersøkelsen var: «Det er lite Statens vegvesen kan gjøre for å redusere antall skadde og drepte så lenge trafikantene gjør så mange feil». Et stort flertall var uenige i denne påstanden (se figur 2). Det må sies å være ganske oppsiktsvekkende tatt i betraktning at «trafikantfeil» fortsatt er en utbredt «ulykkesforklaring» både i media og deler av faglitteraturen. En toppleder sa under intervjuet at det oppleves som et nederlag når noen dør på vegene i regionen. Ansatte i trafikant- og kjøretøyseksjonene hevdet imidlertid i intervjuet at hovedproblemet i trafikken var trafikantenes holdninger.

Trafikksikkerhet prioriteres høyt
Medarbeiderne i Region sør mente generelt at ledelsen prioriterer trafikksikkerhet høyt. Grunnene til at man ikke fikk gjort enda mer ble oppgitt å være mangel på ressurser (både penger og folk) eller regelstyring som ikke tillater egne prioriteringer. De ansatte følte også at ledelsen hadde høye forventninger til at de ivaretok trafikksikkerhetshensyn i jobben sin. Ambisjonsnivået virker altså å være høyt og samstemt mellom ledelse og medarbeidere.

Samtidig var det mange som ga uttrykk for at trafikksikkerhet ikke alltid hadde topp prioritet til daglig. Mange hadde erfart at meldinger de hadde gitt om mangler i rutiner eller trafikkfarlige forhold ute på vegen i liten grad ble fulgt opp, og motivasjonen for å fortsette å melde fra ble svekket av den manglende responsen.

Tverrfaglig jobbing (samarbeid på tvers av organisatoriske enheter) er antatt å bidra til organisatorisk læring, og intervjuene viste at ledelsen hadde et sterkt ønske om dette. Jobbing på tvers av organisatoriske grenser fungerte imidlertid bare unntaksvis gjennom for eksempel tverrfaglige kurs og spesielt organiserte prosesser som risikoanalyser. Til daglig jobbet man med kolleger i egen enhet. Tverrfaglig jobbing ble sett på som noe som kom i tillegg til egen jobb og som et overskuddsfenomen. Noen opplevde også tverrfaglig jobbing som noe kunstig og oppkonstruert.

Statens vegvesen legger ned en betydelig innsats i å analysere trafikkulykker, og ansatte i Region sør gir i spørreundersøkelsen klart uttrykk for at det er noe å lære av ulykkes-analysene. Likevel kom det fram i intervjuene at resultatene fra for eksempel dybdeanalyser av dødsulykker var lite kjent og ble lite brukt i beslutningsprosesser. Tatt i betraktning det omfattende arbeidet som gjøres for å frambringe denne kunnskapen, framstår dette som et paradoks.

Det kan være flere grunner til at den dokumenterte kunnskapen i liten grad blir brukt. Mange ga i intervjuene uttrykk for de har tilstrekkelig kunnskap om hva som skal til for å bedre sikkerheten og opplever i liten grad behov for nytenking om sikkerhet. De har nok med å løse allerede kjente problemer. Utfordringene var derfor å få tid og penger til å iverksette tiltak som skulle vært gjort for lengst. Problemet ble oppfattet som manglende kapasitet og ressurser – og ikke manglende kunnskap. Nytenkning og en proaktiv innstilling i sikkerhetsarbeidet er som nevnt fokusert sterkt i nyere litteratur om sikkerhetskultur, og dette er særlig viktig når elementer i systemet eller i omgivelsene endres.

Makt og avmakt
Følelsen av «kunnskapsmetthet» og avmakt står i kontrast til uttalelsene om å ha makt og virkemidler til å påvirke trafikksikkerheten. Vår oppfatning er at spenningen mellom makt og avmakt, og følelsen av å ha et stort ansvar uten å kunne ivareta det i tilstrekkelig grad, kan føre til frustrasjon og bidra til å forklare vegringen mot å ta i bruk ny kunnskap. Følelsen av makt og avmakt ser imidlertid ut til å være ujevnt fordelt i Statens vegvesen. De mest vegfaglige miljøene kjennetegnes i stor grad av at de har virkemidler, en nyansert ulykkesforståelse, en høy prioritering av trafikksikkerhet, at de jobber tverrfaglig og har vilje til å lære. De som jobber med planlegging, forvaltning, drift og vedlikehold av vegene ser ut til å befinne seg her. Følelsen av avmakt og at man ikke blir hørt synes mer utbredt blant dem som jobber med trafikant- og kjøretøytekniske oppgaver.

Statens vegvesen har som «samfunnsetat» tatt på seg (og blitt pålagt) mange oppgaver utover det som går strengt på veg og trafikk, for eksempel kollektivtiltak, byutviklingsprosjekter, koordinering av ulike aktører, kampanjer og kontrollvirksomhet. Det kan være grunn til å spørre om det er fornuftig at så mange ulike politiske mål legges til Statens vegvesen. Med et så bredt spekter av oppgaver risikerer man målkonflikter og kamp om ressursene med påfølgende frustrasjon og følelse av utilstrekkelighet og avmakt.

TØI konkluderer i sin rapport med at løsningen på dilemmaet kan være strengere prioritering mellom mål og oppgaver, snarere enn å la være å ta i bruk ny kunnskap med den begrunnelse at man mangler ressurser.

Referanser
Grunnan T., Olsen S. og Bjørnskau T. (2008): Sikkerhetskultur i Statens vegvesen Region sør. Resultater fra fokusgruppintervjuer. Oslo, Transportøkonomisk institutt, TØI rapport 942/2008.

Hollnagel, E., Woods D. D. & Leveson N. (eds.) (2006). Resilience Engineering. Concepts and Precepts. Aldershot, UK: Ashgate publishing Ltd.

Reason, J. (1997). Managing the risks of organizational accidents. Aldershot, UK: Ashgate publishing Ltd.

 

Figur 1. «Statens vegvesen har et hovedansvar for sikkerheten på vegene.». (Kilde: Statens vegvesen).

 

Figur 2. «Det er lite Statens vegvesen kan gjøre for å redusere antall skadde og drepte så lenge trafikantene gjør så mange feil». (Kilde: Statens vegvesen).