![]() |
Illustrasjonsfoto: Flemming Dahl |
Siv. ing. Henning Lauridsen var fra 1968 til 2010 forsker, leder for ulike avdelinger og forskningsleder ved TØI, senest med fokus på nasjonal og internasjonal transportpolitikk |
AV HENNING LAURIDSEN
Denne artikkelen gir, basert på resultatene fra det tverrfaglige forskningsprosjektet «Impacts of New Public Management Reforms», en oversikt over bruken av bompengefinansiering i Norge og virkningene på sentrale policy-områder (Lauridsen, 2011). Forskningprosjektet studerte reformer i tre sektorer – hospitalsektoren, regionalpolitikken og veisektoren. I sistnevnte ble det fokusert på bruken av bompenger. Reformene, som alle kan sees som inspirert av «New Public Management», er i prosjektet analysert i lys av deres virkninger på fire viktige policyområder: økonomisk effektivitet, regional utvikling, regional fordeling og demokrati.
Bompengefinansiering i Norge
Bompengefinansiering har en lang historie i Norge. Vrengen bro i Vestfold, som ble godkjent av Stortinget i 1929, er et tidlig eksempel. Det er imidlertid særlig i de siste tiårene at slik finansiering er blitt sentral som virkemiddel for investering i riksveier. 1982 kan sees som et vendepunkt. Det samsvarer med tidspunktet for introduksjon av en rekke policy-initiativer og reformer som kort tid etter ble kalt «New Public Management». Det er derfor ikke overraskende at dagens system for bompengefinansiering har mange «New Public Management»-trekk.
Inntil tidlig på 1980-tallet var bompengefinansiering et supplement til ordinær, statlig finansiering av riksveier. Bomveier ble hovedsakelig brukt i perifere områder av landet. Dagens opplegg for bomveier stammer fra 1980-tallet, da den raske økningen av antallet slike veier startet. Systemet åpner ikke bare for individuelle bomveier, men også i økende grad for mer komplekse bomringer, som innebærer bruk av bompenger på ringveier og innfartsveier i større, sammenhengende byområder. Den første bomringen ble åpnet i Bergen i 1986. I dag er det i alt syv bomringer i drift: Bergen, Oslo, Nord- Jæren, Kristiansand, Tønsberg, Namsos og Haugesund. En åttende bomring var i drift i 14 år i Trondheim inntil prosjektet var fullfinansiert.
Gjennom de rundt 50 år fra Vrengen-prosjektet ble vedtatt til 1980, bidro bompengefinansiering til rundt 45 riksveiprosjekter. I 1985 hadde antallet økt til rundt 60 prosjekter, hvorav halvparten gjaldt fergeavløsning. Det totale antall bompengeprosjekter nådde 100 i 2007, inkludert de ovennevnte syv bomringer.
Bompenger bidro med opptil 4 % av de årlige bevilgninger til riksveier inntil 1982, da andelen nådde 5 %. Deretter startet en rask økning, slik at budsjettandelen nådde 15 % i 1985 og 33 % i 1990. Etter en mindre nedgang de neste ti år, startet en ny økning rundt århundreskiftet. Andelen var 37 % i 2005 og 45 % i 2009 og 2010. Rundt en tredjedel av bompengeinntektene i Norge stammer nå fra bomringen i Oslo.
Virkninger på økonomisk effektivitet
Effektivitet har mange dimensjoner og kan operasjonaliseres på ulike måter. Studier av allokeringseffektivitet antyder at bompengeprosjekter kan påvirke prioriteringene i veisektoren og mellom veisektoren og andre sektorer. Dette kan innebære redusert effektivitet i allokeringen. Bompengefinansiering kan resultere i en annen prioritering av prosjekter enn om bare nyttekostnadsanalyser var blitt anvendt.
Bruk av bompenger medfører tilleggskostnader. Driftskostnadene ved innkrevingen vil vanligvis ligge mellom 8 og 12 prosent, men kan variere helt opp til 35–40 prosent. Det har tradisjonelt vært hevdet at anleggskostnadene for bomveier har vært lavere. Resultatene fra evalueringen av de norske OPS-bomveier understøtter imidlertid ikke dette. Derimot viste denne evalueringen en betydelig reduksjon i anleggstid og omfattende innovasjon i implementeringsprosessen, prosjektorganiseringen og prosjektfinansieringen.
På denne bakgrunn virker det ikke sannsynlig at bompengefinansiering i Norge har ført til mer kostnadseffektiv veibygging. Det er imidlertid et potensial for dette og også for mer innovasjon i implementeringsprosessen. Potensialet for økt effektivitet er trolig knyttet mer til frakopling av prosjektet fra den årlige budsjettprosessen i Stortinget enn til bompengefinansiering per se.
En analyse av tidsserier indikerer hvordan den utstrakte bruken av bompengefinansiering påvirker bruken av ressurser til investeringer i riksveier. Figur 1 viser utviklingen av årlige investeringer i riksveier fra 1980 til 2010 i faste (2009) priser. Det ordinære riksveibudsjettet har variert mellom 5 og 7 milliarder kroner i 30-årsperioden. Bompenger har imidlertid i økende grad bidratt til det totale budsjettet for investeringer i riksveier. Totalen har vokst fra ca. 6,5 milliarder kroner i 1980 til et årlig gjennomsnitt på 12 milliarder kroner de siste 4 årene, alt angitt i 2009-priser. Det innebærer en vekst av det samlede budsjettet på 80 % over hele perioden.
Figur 1: Årlig riksveibudsjett 1980-2010. Milliarder kr (2009-priser). Kilde: Lauridsen, 2011.
Når vi sammenligner det totale budsjettet for investeringer i riksveier (inkl. bompenger) med Norges totale nasjonale budsjett, blir bildet et annet. Andelen av budsjettet til veiinvesteringer tilsvarte 1,7 % av det totale nasjonale budsjettet i 1980, mens den utgjør i underkant av 1 % i dag. Dette innebærer at investeringer til riksveiformål, sammenlignet med midler til andre formål i det nasjonale budsjettet, er prioritert vesentlig lavere i dag enn for 30 år siden.
Virkninger på regional utvikling
Mange kilder omtaler bompengefinansiering som ekstraordinære statlige ressurser som kommer i tillegg til det ordinære veibudsjettet. Statens vegvesen understreker at bompengefinansiering fører til raskere gjennomføring av nye riksveiprosjekter eller bedre veier tidligere enn om veiene bare var blitt finansiert med ordinære budsjettmidler.
For å analysere sammenhengen mellom bomveiprosjekter og regional utvikling, må vi derfor vurdere om slike prosjekter genererer nye og ekstraordinære ressurser eller heller begrenser den totale mengden av ressurser som brukes til riksveier. Analysen av finansieringen av investeringer i riksveier siden 1980, beskrevet under avsnittet «Virkninger på økonomisk effektivitet» ovenfor, gir langt på vei et svar på dette. Den viser at økt bruk av bompengefinansiering ikke førte til en reduksjon av de ordinære budsjettmidler for investeringer i riksveier i et 30-års perspektiv. Derimot har bompenger bidratt til en 80 % økning av den totale finansieringen til investeringer i riksveier siden 1980.
Virkninger på regional fordeling
Bompengeprosjekter ble tidligere hovedsakelig gjennomført på Vestlandet og i Nord-Norge. Dette endret seg på 1980-tallet, og i dag blir de fleste bompenger innkrevet i mer sentrale strøk. En gjennomgang av 47 bomveier og bomringer, åpnet siden 1986, indikerer at finansiering av riksveier over det ordinære budsjettet har fokusert på stamveier og at det vil fortsette i de nærmeste årene. Dette antyder en tendens til mer investeringer i sentrale strøk enn i perifere strøk. Åpningen av et betydelig antall store bomringsprosjekter understreker denne tendensen.
Virkninger på demokrati
Demokrati har i denne sammenhengen to dimensjoner, deltagelse i planprosessen og ansvar for beslutninger. Når det gjelder deltagelse, viser noen studier at nasjonale politikeres innflytelse reduseres ved bompengeprosjekter, mens lokale politikere får økt innflytelse. En viktig grunn er at initiativet til slike prosjekter er lokalt og at lokalt press for et prosjekt kan påvirke nasjonale prioriteringer. Et trekk som særlig karakteriserer de urbane bomring-pakkene er økt innflytelse for planleggere og mindre innflytelse for offentligheten.
Når det gjelder ansvar for beslutningene, er bomring-pakkene preget av nettverk der både politikere og planleggere inngår. Det kan være vanskelig å holde slike nettverk ansvarlige for beslutninger, fordi disse skjer utenfor de vanlige, formelle prosedyrer. Videre er armlengdeprinsippet bygget inn i organiseringen av bomveier gjennom etableringen av bomveiselskaper, og slik organisering kan redusere muligheten for å stille ledelsen til ansvar for beslutninger.
Referanse
Lauridsen, H. (2011) The Impacts of Road Tolling. A Review of Norwegian Experience. Transport Policy, Volume 18, Issue 1, January 2011, pp. 85–91.
DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!
Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.
Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen