Illustrasjonsfoto: Flemming Dahl

AV HENNING LAURIDSEN

Denne artikkelen gir, basert på resultatene fra det tverrfaglige forskningsprosjektet «Impacts of New Public Management Reforms», en oversikt over bruken av bompengefinansiering i Norge og virkningene på sentrale policy-områ­der (Lauridsen, 2011). Forskningprosjektet stu­derte reformer i tre sektorer – hospitalsektoren, regionalpolitikken og veisektoren. I sistnevnte ble det fokusert på bruken av bompenger. Refor­mene, som alle kan sees som inspirert av «New Public Management», er i prosjektet analysert i lys av deres virkninger på fire viktige policyom­råder: økonomisk effektivitet, regional utvikling, regional fordeling og demokrati.

Bompengefinansiering i Norge
Bompengefinansiering har en lang historie i Norge. Vrengen bro i Vestfold, som ble god­kjent av Stortinget i 1929, er et tidlig eksem­pel. Det er imidlertid særlig i de siste tiårene at slik finansiering er blitt sentral som virkemid­del for investering i riksveier. 1982 kan sees som et vendepunkt. Det samsvarer med tids­punktet for introduksjon av en rekke policy-initiativer og reformer som kort tid etter ble kalt «New Public Management». Det er derfor ikke overraskende at dagens system for bom­pengefinansiering har mange «New Public Management»-trekk.

Inntil tidlig på 1980-tallet var bompenge­finansiering et supplement til ordinær, statlig finansiering av riksveier. Bomveier ble hovedsa­kelig brukt i perifere områder av landet. Dagens opplegg for bomveier stammer fra 1980-tallet, da den raske økningen av antallet slike veier startet. Systemet åpner ikke bare for individu­elle bomveier, men også i økende grad for mer komplekse bomringer, som innebærer bruk av bompenger på ringveier og innfartsveier i større, sammenhengende byområder. Den første bom­ringen ble åpnet i Bergen i 1986. I dag er det i alt syv bomringer i drift: Bergen, Oslo, Nord- Jæren, Kristiansand, Tønsberg, Namsos og Hau­gesund. En åttende bomring var i drift i 14 år i Trondheim inntil prosjektet var fullfinansiert.

Gjennom de rundt 50 år fra Vrengen-pro­sjektet ble vedtatt til 1980, bidro bompenge­finansiering til rundt 45 riksveiprosjekter. I 1985 hadde antallet økt til rundt 60 prosjekter, hvorav halvparten gjaldt fergeavløsning. Det totale antall bompengeprosjekter nådde 100 i 2007, inkludert de ovennevnte syv bomringer.

Bompenger bidro med opptil 4 % av de årlige bevilgninger til riksveier inntil 1982, da ande­len nådde 5 %. Deretter startet en rask økning, slik at budsjettandelen nådde 15 % i 1985 og 33 % i 1990. Etter en mindre nedgang de neste ti år, startet en ny økning rundt århundreskif­tet. Andelen var 37 % i 2005 og 45 % i 2009 og 2010. Rundt en tredjedel av bompengeinntek­tene i Norge stammer nå fra bomringen i Oslo.

Virkninger på økonomisk effektivitet
Effektivitet har mange dimensjoner og kan ope­rasjonaliseres på ulike måter. Studier av alloke­ringseffektivitet antyder at bompengeprosjekter kan påvirke prioriteringene i veisektoren og mellom veisektoren og andre sektorer. Dette kan innebære redusert effektivitet i allokerin­gen. Bompengefinansiering kan resultere i en annen prioritering av prosjekter enn om bare nyttekostnadsanalyser var blitt anvendt.

Bruk av bompenger medfører tilleggskostna­der. Driftskostnadene ved innkrevingen vil van­ligvis ligge mellom 8 og 12 prosent, men kan variere helt opp til 35–40 prosent. Det har tra­disjonelt vært hevdet at anleggskostnadene for bomveier har vært lavere. Resultatene fra eva­lueringen av de norske OPS-bomveier under­støtter imidlertid ikke dette. Derimot viste denne evalueringen en betydelig reduksjon i anleggstid og omfattende innovasjon i imple­menteringsprosessen, prosjektorganiseringen og prosjektfinansieringen.

På denne bakgrunn virker det ikke sann­synlig at bompengefinansiering i Norge har ført til mer kostnadseffektiv veibygging. Det er imidlertid et potensial for dette og også for mer innovasjon i implementeringsprosessen. Poten­sialet for økt effektivitet er trolig knyttet mer til frakopling av prosjektet fra den årlige budsjett­prosessen i Stortinget enn til bompengefinan­siering per se.

En analyse av tidsserier indikerer hvordan den utstrakte bruken av bompengefinansiering påvirker bruken av ressurser til investeringer i riksveier. Figur 1 viser utviklingen av årlige investeringer i riksveier fra 1980 til 2010 i faste (2009) priser. Det ordinære riksveibudsjettet har variert mellom 5 og 7 milliarder kroner i 30-årsperioden. Bompenger har imidlertid i økende grad bidratt til det totale budsjettet for investeringer i riksveier. Totalen har vokst fra ca. 6,5 milliarder kroner i 1980 til et årlig gjennomsnitt på 12 milliarder kroner de siste 4 årene, alt angitt i 2009-priser. Det innebærer en vekst av det samlede budsjettet på 80 % over hele perioden.

Figur 1: Årlig riksveibudsjett 1980-2010. Milliarder kr (2009-priser). Kilde: Lauridsen, 2011.

Når vi sammenligner det totale budsjettet for investeringer i riksveier (inkl. bompenger) med Norges totale nasjonale budsjett, blir bil­det et annet. Andelen av budsjettet til veiinves­teringer tilsvarte 1,7 % av det totale nasjonale budsjettet i 1980, mens den utgjør i underkant av 1 % i dag. Dette innebærer at investeringer til riksveiformål, sammenlignet med midler til andre formål i det nasjonale budsjettet, er prio­ritert vesentlig lavere i dag enn for 30 år siden.

Virkninger på regional utvikling
Mange kilder omtaler bompengefinansiering som ekstraordinære statlige ressurser som kom­mer i tillegg til det ordinære veibudsjettet. Sta­tens vegvesen understreker at bompengefinan­siering fører til raskere gjennomføring av nye riksveiprosjekter eller bedre veier tidligere enn om veiene bare var blitt finansiert med ordi­nære budsjettmidler.

For å analysere sammenhengen mellom bomveiprosjekter og regional utvikling, må vi derfor vurdere om slike prosjekter genererer nye og ekstraordinære ressurser eller heller begrenser den totale mengden av ressurser som brukes til riksveier. Analysen av finansieringen av investeringer i riksveier siden 1980, beskre­vet under avsnittet «Virkninger på økonomisk effektivitet» ovenfor, gir langt på vei et svar på dette. Den viser at økt bruk av bompengefinan­siering ikke førte til en reduksjon av de ordi­nære budsjettmidler for investeringer i riksveier i et 30-års perspektiv. Derimot har bompenger bidratt til en 80 % økning av den totale finansi­eringen til investeringer i riksveier siden 1980.

Virkninger på regional fordeling
Bompengeprosjekter ble tidligere hovedsake­lig gjennomført på Vestlandet og i Nord-Norge. Dette endret seg på 1980-tallet, og i dag blir de fleste bompenger innkrevet i mer sentrale strøk. En gjennomgang av 47 bomveier og bomringer, åpnet siden 1986, indikerer at finansiering av riksveier over det ordinære budsjettet har foku­sert på stamveier og at det vil fortsette i de nær­meste årene. Dette antyder en tendens til mer investeringer i sentrale strøk enn i perifere strøk. Åpningen av et betydelig antall store bomrings­prosjekter understreker denne tendensen.

Virkninger på demokrati
Demokrati har i denne sammenhengen to dimensjoner, deltagelse i planprosessen og ansvar for beslutninger. Når det gjelder delta­gelse, viser noen studier at nasjonale politikeres innflytelse reduseres ved bompengeprosjekter, mens lokale politikere får økt innflytelse. En viktig grunn er at initiativet til slike prosjekter er lokalt og at lokalt press for et prosjekt kan påvirke nasjonale prioriteringer. Et trekk som særlig karakteriserer de urbane bomring-pak­kene er økt innflytelse for planleggere og min­dre innflytelse for offentligheten.

Når det gjelder ansvar for beslutningene, er bomring-pakkene preget av nettverk der både politikere og planleggere inngår. Det kan være vanskelig å holde slike nettverk ansvarlige for beslutninger, fordi disse skjer utenfor de vanlige, formelle prosedyrer. Videre er armlengdeprinsip­pet bygget inn i organiseringen av bomveier gjennom etableringen av bomveiselskaper, og slik organisering kan redusere muligheten for å stille ledelsen til ansvar for beslutninger.

Referanse
Lauridsen, H. (2011) The Impacts of Road Tolling. A Review of Norwegian Experience. Transport Policy, Volume 18, Issue 1, January 2011, pp. 85–91.