Hovedkonklusjon i ny rapport: Mer av lufthavnavgiftene bør knyttes til antall passasjerer

Illustrasjonsfoto: Gaute Bruvik

AV GISLE SOLVOLL, TERJE MATHISEN OG FINN JØRGENSEN  

Dette er hovedkonklusjonene i en rapport utarbeidet ved Handelshøgskolen i Bodø på oppdrag fra Samferdselsdepartementet, jf. Jørgensen mfl. (2011).

I rapporten beregnes det hvordan passa­sjer- og startavgiften bør være dersom avgiftene skal forankres i samfunnsøkonomiske pris­fastsettingsprinsipp og samtidig være like ved alle Avinors 46 lufthavner. Dette innebærer at avgiftene skal baseres på de langtidsmargi­nale kostnadene ved å produsere de aktuelle tjenestene.

Avinors økonomi
Driften av Avinors lufthavner finansieres i all hovedsak av trafikkinntekter og kommersi­elle inntekter (salgs- og leieinntekter). I 2010 utgjorde trafikkinntektene 4,32 mrd. kr, hvorav inntektene fra startavgiften, passasjeravgif­ten, sikkerhetsavgiften og underveisavgiften var henholdsvis 1,48 mrd. kr, 0,91 mrd. kr, 0,90 mrd. kr og 1,0 mrd. kr.

Samme året var de kommersielle inntektene 3,54 mrd. kr, fordelt på 3,03 mrd. kr i leieinn­tekter og 0,51 mrd. kr i salgsinntekter.

Vi ser dermed at kommersielle inntekter utgjorde 45 % av totale inntekter. Oslo lufthavn Gardermoen (OSL) skilte seg spesielt ut med en andel kommersielle inntekter på hele 57 %.

Driftsresultatet ved OSL var 2,0 mrd. kr. Tilsvarende tall for Sola, Flesland og Værnes til sammen var 0,8 mrd. kr, mens de lokale og regionale lufthavnene hadde et samlet drifts­underskudd på 1,2 mrd. kr. Betydelige deler av overskuddet fra OSL og de «tre store» benyt­tes altså til å dekke driftsunderskuddet ved de regionale og lokale lufthavnene. I tillegg betalte Avinor i 2010 et utbytte på 0,5 mrd. kr.

Takstsystemet
Lufthavnavgiftene består av en passasjeravgift, en startavgift, en terminalavgift (før 2011 var terminalavgiften en del av startavgiften), en sik­kerhetsavgift og en underveisavgift. I 2011 er passasjeravgiften 44 kr per innenlands- og 59 kr per utenlandspassasjer. Sikkerhetsavgiften er 58 kr per passasjer og startavgiften 69 kr per MTOW (96 kr per MTOW i 2010 da, TNC-avgif­ten var inkludert). MTOW er flyets maksimale startvekt. Det betales ikke startavgift for de før­ste 6 tonn. I tillegg tilkommer en vektavhengig terminalavgift (TNC), der TNC-avgiften til et fly på 20 tonn og 70 tonn er henholdsvis 840 kr og 2580 kr. For en Dash-8 på 16 tonn og en Boe­ing 737–800 på 78 tonn blir startavgiften (inkl. TNC-avgiften) henholdsvis 1530 kr og 7480 kr.

Kostnader ved å betjene passasjer og fly
Et samfunnsøkonomisk riktig takstsystem, der start- og passasjeravgiften skal være lik ved alle lufthavner, skal baseres på langtidsmarginale kostnader (LMK) ved å betjene en passasjer og en flybevegelse. Med utgangspunkt i produk­sjons- og kostnadstall for alle lufthavnene til Avinor i 2007, 2008 og 2009 har vi, ved økono­metriske analyser, beregnet LMK ved å betjene en passasjer til 27 kr. Analysene viser ingen sig­nifikante forskjeller i marginalkostnader ved å betjene en innenlands- og en utenlandspassasjer. Dette er i strid med resultatene i Thune-Larsen og Sandberg Eriksen (2010). De finner at gjen­nomsnittskostnadene ved å betjene en utenland­spassasjer kan være høyere enn tilsvarende kost­nader ved å betjene en innenlandspassasjer.

De estimerte kostnadene ved en flybevegelse har ifølge våre beregninger en vektuavhengig og en vektavhengig del som følger: 237 kr + 13,4 kr × MTOW; altså en lineær sammen­heng mellom marginalkostnader og vekt. En del av kostnadene ved å betjene et fly – som vedlikehold av rullebane og gates, kostnader ved taksing, lufttrafikkontroll m.m. – er tem­melig uavhengig av flyets størrelse. Samtidig krever større fly lengre rullebaner og en høy­ere brannkategori, noe som innebærer at store fly er mer kostnadskrevende å betjene enn små fly – selv om de skulle frakte samme antall pas­sasjerer. Således er en deling av kostnadene i en vektavhengig og en vektuavhengig del rimelig. Vi har ikke tatt med eksterne kostnader knyt­tet til avgang og landing. Dette innebærer at vi sannsynligvis undervurderer de samfunnsøko­nomiske marginalkostnadene noe.

Takster basert på marginalkostnader
Dersom takstsystemet til Avinor skal settes lik LMK ved å betjene en passasjer og en fly­bevegelse, viser våre analyser at mer av luft­havnavgiftene bør legges på passasjerene (økt passasjeravgift) og mindre på flybevegelsene (redusert startavgift), sammenholdt med takst­systemet i 2010. Startavgiften bør også deles i to ved at en opererer med et vektuavhengig ledd og et vektavhengig ledd. Konklusjonene våre blir i og for seg de samme om vi sammen­holder resultatene med takstsystemet i 2011, når vi betrakter startavgiften i 2011 som sum­men av den «ordinære» startavgiften (69 kr per tonn) pluss terminalavgiften; TNC-avgiften.

I prinsippet burde LMK-prising føre til at alle kostnader knyttet til lufthavndriften dek­kes gjennom avgiftsinntektene. Ut fra våre anslag på marginalkostnadene vil imidlertid LMK-prising føre til at Avinor får lavere avgifts­inntekter enn i dag. Dersom reduserte avgifts­inntekter skal finansieres over statsbudsjettet, skal det ifølge Finansdepartementets anbefaling påregnes en skattekostnad på 20 %. Da skal takstene settes høyere enn LMK, der takstpå­slaget bestemmes av inntektskravet og priselas­tisiteten etter flyreiser, jf. Jørgensen og Solvoll (2011).

I tabell 1 har vi vist hvordan lufthavnavgif­ter basert på LMK-prising blir sammenholdt med avgiftene i 2009 når skattekostnaden settes til null og til 20 %, når priselastisiteten for fly­reiser er –1,0 og når avgiftsinntektene skal være omtrent som i dag.

Avsluttende merknader
Lufthavnavgifter forankret i marginalkostnads­prising gir passasjerene økt nytte gjennom lavere billettpriser, flyselskapene økt overskudd gjennom inntektsøkninger, mens Avinors driftsresultat svekkes. Samlet sett gir dette en samfunnsøkonomisk gevinst. Hvis Avinors driftsresultat ikke skal reduseres, må Avinor effektivisere driften eller øke sine kommersi­elle inntekter, eller staten redusere sitt krav til utbytte. Dersom utbyttereduksjonen skal finan­sieres ved økt skatt, må takstene settes høyere enn LMK, jf. tabell 1.

Tabell 1: Samfunnsøkonomisk riktige takster under ulike forutsetninger.^A

 ^A Avgiftene innkreves kun én gang pr. reise. En reise (uten transfer) inkluderer to flybevegelser og to terminalbesøk (både ved avgang og landing). Det er imidlertid ikke vanlig å kreve inn avgifter både ved avgang og landing.
^B Passasjeravgiften er et veid gjennomsnitt av passasjeravgift utland (59 kr) og innland (36 kr).

Hvis mer av lufthavnavgiftene legges på pas­sasjerene og mindre på flybevegelsene, innebæ­rer dette en viss favorisering av SAS og Widerøe på bekostning av Norwegian fordi disse selska­pene opererer med lavere kabinfaktor og høyere billettpriser. Videre vil små fly komme relativt sett dårligere ut enn store fly dersom startavgif­ten får et vektuavhengig ledd. Dette vil være en ulempe for Widerøe, som opererer en flåte av små fly. Avgiftsvridningen gjør en større andel av avgiftene variable, noe som vil overføre mer av den økonomiske risikoen fra flyselskapene til Avinor. Eksempelvis ville det nye avgiftssys­temet gitt Avinor en større andel av regningen ved de problemene askeskyen skapte våren 2010.

Dersom lufthavnavgiftene kan variere mel­lom lufthavner, og «Ramsey-regelen» benyttes til avgiftsdifferensiering, vil mange av de små, lokale lufthavnene som stort sett betjenes av FOT-ruter, få økte avgifter, mens de store luft­havnene – spesielt OSL – vil få reduserte avgifter. Dette skyldes lav priselastisitet ved lufthavnene i distriktene der alternative reise­muligheter til fly er dårlige. Det vil gjøre fly­reiser i distriktene dyrere, hvis ikke staten tar regningen gjennom sine flyrutekjøp. En slik differensiering av lufthavnavgiftene er lite dis­triktsvennlig og således et godt eksempel på konflikten mellom effektivitet og rettferdig­het.

Referanser
Jørgensen, F, Mathisen, T og Solvoll, G (2011). Lufthavn­avgifter i Norge – Takstsystemets struktur og betydning for tilbud og etterspørsel. SIB-rapport 2-2011. Handels­høgskolen i Bodø.

Jørgensen, F og Solvoll, G (2011). Lufthavnavgifter i Norge. Samfunnsøkonomisk optimalt avgiftsnivå. SIB-notat 1001/2011. Handelshøgskolen i Bodø.

Thune-Larsen, H., og Sandberg Eriksen, K. (2010). Kart­legging av kostnadsgrunnlaget for passasjeravgiftene ved Avinors lufthavner. TØI rapport 1100/2010, Trans­portøkonomisk institutt, Oslo.