Illustrasjonsfoto: Von Münchow/Eriksen

AV ARVID STRAND, HARALD AAS, PETTER CHRISTIANSEN, VIBEKE NENSETH OG NILS FEARNLEY

Forurensningsalarmen gikk i Bergen tid­lig i januar 2010. Da var vinteren streng. Det var kaldere i sentrum enn på Ulriken, og inversjonen var et faktum. Forurensning fra bil­trafikken slapp ikke oppover i luftlagene. Kon­sentrasjonen av NO2 var mange timer i døgnet gjennom mange dager for høy stilt overfor foru­rensningsforskriftens krav til lokal luftkvalitet1.

Bergen hadde timeverdier for NO2 over 200 i flere dager allerede på slutten av 2009, i alt 17 timer, og i perioden 8.–15. januar ble det målt totalt 93 timer med mer enn 200 mikrogram NO2 per m3 ved målestasjonen på Danmarks­plass (se figur 1). Med andre ord, klare brudd på forurensningsforskriften.

Figur 1: Høyeste NO2-verdi målt daglig ved Danmarksplass i tiden fra 20. desember 2009 til 31. januar 2010. Timeverdien bør ikke overskride 200 NO2 per m3

Lokal handlekraft
Bergenspolitikerne og deres administrasjon – og lokale institusjoner utover kommunens egne rekker – reagerte raskt da de ble varslet om de høye NO2-verdiene. De iverksatte en rekke til­tak med siktemål å få ned transportmengdene, siden kilden til NO2 først og fremst er avgasser fra forbrenningsmotorer, og i særdeleshet for­brenningsmotorer med diesel som drivstoff.

Ulike utøvende organer, i kommunen, fyl­keskommunen og i Statens vegvesen, snudde seg imponerende raskt rundt i løpet av noen nattetimer og satte i verk tiltak. Beskrivelsen av Bergen som Europas mest forurensede by, og meldinger om at deler av befolkningen slet med luftveisproblemer, gjorde at situasjonen ble oppfattet som prekær. Kriseledelsen fikk de ulike utøvende partene – vegvesen, politi, fylkeskommune, kollektivtransportselskaper og havnevesen – til å medvirke på en god måte. Parolen var at her må det handles. Økonomi var ikke noe tema. Det sentrale var å gjennom­føre tiltak som kunne forven­tes å ha positiv innvirkning på forurensningssituasjonen.

En sammenlikning med hva Oslo gjør i liknende situasjoner, er interessant. Selv om situasjo­nen er hyppigere alvorlig i Oslo enn i Bergen, har Oslos admi­nistrasjon og politikere hittil nøyd seg med å informere befolkningen på sine websider om de høye konsentrasjonene, og anmodet om å la bilen stå. Etter det vi kjenner til, har Oslo i etterkant av vinterens begivenheter henvendt seg til Bergen for å finne ut om det er noe å lære.

Bredspektret tiltaksinnsats
Et arsenal av virkemidler som kan tenkes å ha effekt på trafikkmengden ble benyttet; informa­sjon til befolkningen om å la bilen stå, tilbud om utvidet kollektivt transporttilbud i form av gratis ekspressbusser fra bydelene, innfartspar­kering, redusert antall parkeringsplasser i sen­trum, partall/oddetallskjøring, samt sambruks­felt for kollektivtransport og småbiler med to eller flere i bilen.

Små effekter på trafikkmengdene
Effekten av tiltakene var ikke stor. Tiltakene ga knapt merkbar redusert trafikk – og dermed heller ikke merkbar reduksjon i den lokale luft­forurensningen. Business as usual er det beste stikkordet for trafikkbildet mot sentrum i rush­tiden i januar/februar 2010.

Det eneste tiltaket som ser ut til å ha hatt virkning på trafikkmengdene, er partall-/oddetallpåbudet. Det ble praktisert én dag – 15. januar – og innebærer at biler med regis­treringsnummer med siste siffer som partall eller oddetall får kjøre på tilsvarende partall-/oddetalldatoer. Politiet annonserte før iverkset­telsen at overholdelse ikke ville bli kontrollert, siden det ikke var anledning til å gi forenklet forelegg.

Effekten av tiltaket ble ikke at halvparten av bilene ble stående i garasjen, men det var denne dagen 25–30 prosent færre biler på vegene inn mot sentrum i rushtiden, og 15 prosent redu­sert trafikkmengde totalt over dagen i forhold til dagen før. Forurensningen var også vesentlig lavere denne dagen enn dagene tidligere i uka. Men det var like mye, trolig mer, et resultat av at værsituasjonen var blitt en annen. Denne dagen var det igjen kaldere oppe på Ulriken enn nede i sentrum.

Beredskapsapparatet ikke helt patent
Forurensningssituasjonen var alvorlig allerede før jul og i romjulen. Det kan derfor synes som kommunens ansvarlige kom noe sent på banen. Det kan skyldes at beredskapsapparatet ikke var helt patent.

Forbindelsen mellom registreringene av NO2-verdiene på målestasjonene og beslut­ningstakerne som kunne iverksette tiltak, var trolig ikke tett nok. Beredskapsplanene var hel­ler ikke utmeislet i tilstrekkelig detalj.

Langvarig inversjon oppstår sjelden i Ber­gen, og det var det generelle beredskapsoppleg­get for kommunen som kom til anvendelse. En detaljert plan for å takle en slik situasjon kom på plass først mot slutten av første tiltakspe­riode, og da med et innhold som langt på veg er en avskrift av det som ble satt i verk av tiltak fra 12. januar og de nærmeste dagene framover.

Det er imidlertid langt fra sikkert at dette bør være innholdet i en slik beredskapsplan. Eksempelvis kan trolig stenging av parkerings­plasser i sentrum tas ut av planen. Kommunens egen handlingsplan for god luftkvalitet forteller at dette er et tiltak som like godt kan tenkes å ha negativ virkning på grunn av ekstra kjøring for å lete etter parkeringsplass, og er frarådet brukt som akuttiltak.

Også den ekstraordinære bussatsingen kan ha vært kontraproduktiv i samvirke med sam­bruksfelt. Køene av personbiler som følge av sambruksfelt og ekstra busser i systemet uten mange passasjerer i returkjøringene fra sen­trum, kan ha gitt uønskede utslippsmengder.

Mangel på virkemidler
Bergen kommune fulgte forskriftens krav om måling, tiltaksutredning og informasjonsplikt, men det ble ikke innført nok tiltak til å bringe forurensningen under grenseverdiene. Det kan både skyldes kommunen som forurensnings­myndighet, men også at det nasjonalt ennå ikke er utviklet nok virkemidler og hjemler som kan tas i bruk.

Kommunehelsetjenesteloven kan benyttes i en krisesituasjon der liv og helse kan define­res å stå på spill. Men den er ikke tilfredsstil­lende for å kunne føre en effektiv kontroll med eksempelvis overholdelse av et pålegg om par­tall-/oddetallkjøring. Da trengs det muligheter til å forankre et slikt tiltak i vegtrafikkloven, noe som muliggjør å benytte forenklet forelegg ved overtredelse. Dette er utfordringer Samferd­selsdepartementet nå arbeider med.

Sentrale myndigheter har også utarbeidet forskrift til vegtrafikklovens § 7a om køprising, som nå er til høring. Med denne forskriften på plass, vil trolig den enkelte kommune kunne justere takstene for vegbruk etter eksempelvis den lokale luftforurensningssituasjonen.

Årsmiddelnivået et større problem
Kravet i forurensningsforskriften om å holde seg under årsmiddelnivået, synes det å være mindre oppmerksomhet mot enn hva tilfellet er med timeverdien. Denne forskjellen i oppmerksom­het er uheldig, siden en jevnt høy NO2-verdi gjennom året trolig er mer helseskadelig enn høye timebelastninger over en kortere periode.

Folkehelseinstituttet antyder at forholdet årsmiddel versus timemiddelverdi kanskje er 5:1 eller 10:1 i farlighet. Fra Oslo vet vi at antallet personer som eksponeres for årsmid­delverdier av NO2 over anbefalt grense, er ti ganger større enn antallet som eksponeres for timeverdier over grensen. Det er altså grunn til å bekymre seg mer for den jevnt høye NO2-eksponeringen enn for de korte akuttperiodene.

I Bergen har den kritiske verdien på 40 mikrogram NO2 per m3 i årsmiddel vært over­skredet hvert år de siste fem–seks årene. Det innebærer at det framfor alt må søkes etter virkemidler som kan sørge for å få til en per­manent reduksjon av NO2-verdiene i byen. Det krever en byutviklingspolitikk som får trans­portmengdene ned, samtidig som transport­politikken får flere til å velge andre transport­midler enn personbilen. I den forbindelse kan køprising i kombinasjon med samkjøringsfelt og parkeringsrestriksjoner fungere som viktige forebyggende tiltak.

Hendelse med læringspotensial
Ofte viser det seg at ytre hendelser som skjer, kan ha en betydelig politisk kursendrende kraft. Såkalte wild cards eller jokere represente­rer det særlig ukjente og uforutsigbare i forand­ringer. Inversjonen i Bergen ved starten av 2010 er først og fremst å anse som en joker, siden en inversjon med slik styrke og varighet ikke har forekommet på et par tiår. Den opptrer i en tid hvor pågående utvikling i retning av stadig mer fossildrevet transport gir latente muligheter for store NO2-konsentrasjoner. Dette åpner dermed for læringsprosesser som kan bidra til framti­dige endringer i organisasjon og politikk.

Vi har sett det i etableringen av en bered­skapsorganisasjon i Bergen for nettopp slike hendelser. Mye tyder også på at den aktiviteten som ble generert i Bergen som følge av høye NO2-målinger i januar 2010, er i ferd med å etablere en nasjonal lov- og forskriftsmessig situasjon som gjør håndtering av slike framti­dige jokere vesentlig lettere. Vår evaluering er forhåpentligvis også et viktig bidrag til organi­sasjonens læring, både om en egnet beredskap ved kortsiktige hendelser og om nødvendighe­ten av langsiktig politikkutforming.

Referanse
Arvid Strand, m fl: Bergen vinteren 2010. Evaluering av tiltak mot lokal luftforurensning. TØI rapport 1091/2010.

1) Forurensningsforskriftens krav til lokal luftkvalitet gjelder årsmiddelverdien for NO2, som ikke må overskride 40 mikrogram NO2 per m3. Dessuten skal timeverdier over 200 mikrogram NO2 per m3 ikke må forekomme mer enn 18 timer per år.