Transportplanlegging: Mangelfulle analyser, men tegn på god norsk praksis

Illustrasjon: Statens vegvesen/Samferdsel/Erichsen

AV MORTEN WELDE OG JAMES ODECK

En rekke internasjonale studier har vist at planlegging av transportprosjekter er preget av urealistiske prognoser. Investeringskostnader er gjennomgående anslått for lavt, og antall rei­sende/kjøretøy er overestimert. Til sammen inne­bærer dette en risiko for ineffektiv ressursbruk, feildimensjonering av anlegg eller konkurs for private investorer. Det hevdes sågar at planleg­gere med hensikt presenterer overoptimistiske prognoser for å få sine prosjekter vedtatt. Norske studier bekrefter ikke disse påstandene.

Riktige prognoser er viktig
Transportplanlegging er en kompleks prosess som inkluderer avklaring av juridiske, økono­miske og administrative problemstillinger. For å velge de riktige prosjektene, er beslutningsta­kere avhengige av et planleggingsgrunnlag som gir uttømmende informasjon om både nytte og kostnader ved gjennomføring av et prosjekt.

Den samlede informasjonen blir systema­tisert i konsekvensanalysen − hvori nytte-kostnadsanalysen inneholder de kvantifiserte og verdsatte virkningene av å gjennomføre et prosjekt. De fleste land legger stor vekt på resultatene av nytte-kostnadsanalysen, og i land som eksempelvis Storbritannia må prosjekter tilfredsstille et visst lønnsomhetskrav for i det hele tatt å få statlig finansiering.

I Norge har vi tradisjonelt lagt mindre vekt på om prosjektene er samfunnsøkonomisk lønnsomme eller ikke. Veger er gjerne blitt sett på som kollektive goder som skal fordeles mest mulig rettferdig mellom landsdelene, og midler til vegbygging har vært gjenstand for omfat­tende politiske forhandlinger.

Dette innebærer imidlertid ikke at progno­sene som blir lag til grunn i planleggingsgrunn­laget for nye vegprosjekter er uinteressante. Underestimering av kostnader kan medføre at feil prosjekt eller feil prosjektalternativ blir valgt og kan i ytterste konsekvens innebære et demokratisk problem. Videre vil et trafikkesti­mat være viktig for dimensjonering av anlegget. Det er lite tilfredsstillende hvis en ny veg eller jernbane etter kort tid viser seg å ha for liten kapasitet. Tilsvarende vil en stor overkapasitet innebære ressurssløsing og at penger kunne vært brukt på andre prosjekter. For prosjekter som innebærer brukerbetaling, er konsekvensene mer alvorlige fordi feil prognoser kan medføre øko­nomiske problemer og i verste fall konkurs.

Stygge eksempler internasjonalt
Den internasjonale litteraturen på dette områ­det er økende og er sterkt forbundet med arbeidene til Oxford-baserte Bent Flyvbjerg. I en rekke studier med utgangspunkt i data fra ulike land og kontinenter samlet over flere tiår (se eksempelvis Flyvbjerg, 2009), har han hev­det at det ikke er de beste prosjektene som blir realisert, men de som blir fremstilt i et mest fordelaktig lyst. Han hevder at planleg­gere som overe­stimerer nytte og underesti­merer kostna­der blir belønnet med prosjektmidler. Og i ulike studier har Flyv­bjerg nettopp vist at store offentlige investerings­prosjekter generelt blir dyrere enn planlagt og at det er en klar positiv skjevfordeling i datamaterialet som indiker en bevisst forutinntatthet i prosjektutvelgelsen. Videre har han vist at trafikk i vegprosjekter generelt blir underestimert og at jernbaneprosjekter har en tendens til å overesti­mere trafikkgrunnlaget.

Tilsvarende har Robert Bain (Bain, 2009) vist at det er en sterk tendens for trafikk i bom­pengeprosjekter til å være overestimert. Basert på et datamateriale bestående av over 100 pri­vatfinansierte vegprosjekter fra hele verden, har han vist at gjennomsnittlig trafikk i første hele driftsår i gjennomsnitt er over 20 % lavere enn estimert og konkludert med at den negative skjevfordelingen skyldes overoptimisme og en fornektelse av den betydelige risikoen som slike prosjekter innebærer.

Annerledes norske resultater
Til tross for at de ovennevnte studiene, med referanser til en rekke tilsvarende funn i andre deler av verden, peker på alvorlige mangler i transportplanleggingsprosessen, har konklu­sjonene om løgn og overlagt feilfremstilling høstet kritikk fra flere hold. Eksempelvis har Osland og Strand (2010) hevdet at Flyvbjerg ikke har tilstrekkelig med data til å verifisere slike drama­tiske beskyldninger. Å hevde at det kun er uærlighet som forklarer avvik fra prognoser, er for enkelt, og ikke minst mangler Flyv­bjerg data fra de prosjektene som ikke er blitt valgt for å hevde at det er de som er mest feilaktig fremstilt som blir realisert.

Etter hvert har også ulike norske studier frembrakt resultater som peker i en noe annen retning. Tabellen viser resultater av evaluering av treffsikkerhet for ulike prosjektvaria­bler i norske vegprosjekter.

Som tabellen viser, blir investeringskost­nader i norske vegprosjekter gjennomgående noe høyere enn estimert, men et gjennomsnitt­lig avvik innenfor 10 % av estimat burde være innenfor akseptable marginer. Interessant nok viser Odecks studier at kostnadsoverskri­delser forekommer hyppigere og er prosentvis større for små pro­sjekter (<50 mill. kr) enn for store prosjekter (>100 mill. kr), som kun har et gjennomsnittlig avvik fra estimat på + 3.3 %. Dette samsvarer med en tilsvarende studie i Sverige som viste en gjennomsnittlig kostnadsoverskridelse på 10 %, men at denne ble redusert med prosjektstørrelse (Lundberg m.fl., 2011).

Av større interesse er imidlertid at obser­vasjonene er normalfordelt og at det ikke kan påvises noen skjevfordeling som kan indikere forutinntatthet. Avvikene fra estimert kostnad skyldes derfor generell unøyaktighet fremfor en forsettlig forvrengning av de faktiske for­hold. Det er imidlertid viktig å være klar over at disse studiene har fokusert på kostnadsut­vikling fra stortingsvedtak om endelig inves­teringsbeslutning til avslutning av prosjekt. Kostnadsutvikling i planleggingsfasen er et område som i liten grad har vært gjenstand for systematiske studier.

For estimater av trafikk i norske vegprosjek­ter uten brukerbetaling er det mindre grunn til å være tilfreds. Avvikene er til dels betydelige, og faktisk har 75 % av prosjektene i utvalget trafikk som ble høyere enn estimert. Det kan skyldes at generelle nasjonale trafikkprognoser lagt til grunn i beregningene har vært for lave eller at nyskapt trafikk ikke har vært til­strekkelig tatt hensyn til.

Men i motsetning til internasjo­nale studier som gjerne hevder at underesti­mert trafikk medfører at reell prosjektnytte blir lavere enn estimert på grunn av lavere tids­gevinster, har underestimert trafikk i norske vegprosjekter bidratt til at prosjektenes netto nytte generelt har vært høyere enn opprinnelig forutsatt (Odeck og Kjerkreit, 2008). I de fleste norske vegprosjekter vil ikke høyere trafikk gi kø, men høyere samfunnsmessig nytte.

Bompengefinansiering utgjør opp mot halv­parten av norsk vegfinansiering. Det øker de samlende midlene som er tilgjengelig for veg­bygging, men innebærer kostnader i form av trafikkavvisning og kostnader til innkreving av bompengene. Både trafikk og driftskostnader er med andre ord variabler som må estimeres med grundighet.

Sammenliknet med rapporterte tall fra andre land, er trafikkprognoser i norske bompen­geprosjekter slående nøyaktige med et gjen­nomsnittlig avvik fra prognoser for første hele driftsår på kun +0,7 %. Variasjonen i datama­terialet er imidlertid stor, fra −35 % til +45 % av prognosene, og det tilsier at det er behov for mer innsikt i hvordan bilistene reagerer på bompengebetaling. Uansett peker dette i ret­ning av generell unøyaktighet fremfor slik for­utinntatthet eller risikofornektelse som har vært brukt som forklaringsvariabel i andre land.

Innkrevingskostnader i bompengeprosjekter påvirker både prosjektøkonomi og samfunnsø­konomisk lønnsomhet. Fordi disse kostnadene også er upopulære både blant bilister og poli­tikere, legger både bompengeselskaper og Sta­tens vegvesen stor vekt på å holde dem så lave som mulig. Dessverre gjenspeiler dette også seg i prognosene, idet innkrevingskostnadene gjennomgående er betydelig underestimert. I gjennomsnitt blir innkrevingskostnadene over 30 % høyere enn forutsatt i prosjektenes stortingsproposisjoner.

Det er en betydelig skjevfordeling i datama­terialet, majoriteten av prosjektene i utvalget har reelle kostnader til dels betydelig høyere enn forutsatt, og det er få tegn til forbedring over tid. Vi kjenner ikke til tilsvarende studier av innkrevingskostnader i bompengeprosjekter, men her samsvarer resultatene bedre med stu­dier av kostnadsanslag i internasjonale studier. At det er en form for forutinntatthet eller i det minste en overdreven tro på bompengeselska­penes evne til å holde kostnadene nede, synes åpenbart fra Welde 2011.

Avsluttende merknader
Treffsikkerhet i trafikkprognoser, kostnadsoverslag og analyser av sosiale og miljømes­sige virkninger i forbindelse med store offent­lige investeringsprosjekter, er av stor viktighet for effektiv ressursbruk og dimensjonering av infrastruktur. Internasjonale studier viser at prognoser er preget av overoptimisme og ulike former for forutinntatte holdninger.

Nyere og tilsvarende analyser fra Norge viser at gjennomsnittlig nøyaktighet er noe bedre her. Særlig har kostnadsoverslag i vegprosjekter etter hvert blitt mer treffsikre, og vi anbefaler at det kvalitetssikringsregimet som benyttes for store veginvesteringer forbedres ytterligere for å sikre kvalitet for alle kritiske prosjektvariabler. Det er et fortsatt behov for å avdekke både vel­lykkede og mindre vellykkede forhold i gjen­nomførte prosjekter, og kunnskapen som opp­arbeides bør komme fremtidige prosjekter til gode gjennom forbedrede metodeverk.

Referanser
Bain, R., 2009. Error and optimism bias in toll road traf­fic forecasts. Transportation, 36 (5), pp. 469–482.

Flyvbjerg, B., 2009. Survival of the unfittest: why the worst infrastructure gets built and what we can do about it. Oxford Review of Economic Policy, 25 (3), pp. 344–367.

Lundberg, M., Jenpanitsub, A. og Pyddoke, R., 2011. Cost overrun in Swedish transport projects. CTS Working Paper 2011:11.

Odeck, J., 2004. Cost overrun in road construction – what are their sizes and determinants? Transport Policy, 11 (1), pp. 43–53.

Odeck, J., 2010a. Do cost overruns of road projects improve after reorganisation? Empirical evidence from Norway. Proceedings from the World Conference on Transport Research, Lisboa, 11.–15. juli 2010.

Odeck, J. og Kjerkreit, A., 2008. Vegprosjekter er mer lønnsomme enn forventet. Samferdsel 3, pp. 4–5.

Osland, O. og Strand, A., 2010. The Politics and Insti­tutions of Project Approval – a Critical-Constructive Comment on the Theory of Strategic Misrepresentation. European Journal of Transport and Infrastructure Rese­arch, 10 (1), pp. 77–88.

Welde, M., 2011. Accuracy of demand and operating cost forecasting for toll road projects. Transport Policy, 18 (5), pp. 765–771.

Welde, M. og Odeck, J., 2011. Do planners get it right? The accuracy of travel demand forecasting in Norway. European Journal of Transport and Infrastructure Rese­arch, 11 (1), pp. 80–95.