Av Svein Bråthen, Knut Sandberg Eriksen, Cees Bronger og Knut Fuglum
Analysene er gjennomført av Møreforsking i Molde og Transportøkonomisk institutt på oppdrag fra Luftfartsverket. I rapporten som er oversendt Samferdselsdepartementet, inngår også flyoperative vurderinger og bedriftsøkonomiske analyser som Luftfartsverket selv har vært ansvarlig for.
Med bakgrunn i rapportens innhold foreslår Luftfartsverkets styre en større opprustningsplan for det regionale flyplassnettet. Samtidig lanserer Luftfartsverket et finansieringssystem med offentlig kjøp av flyplasstjenester. Dette vil være en forutsetning for fortsatt drift ved alle de 28 regionale flyplassene. Luftfartsverkets styre anbefaler at det nåværende nettet av regionale flyplasser i hovedsak opprettholdes. Dette krever imidlertid at Luftfartsverket ifølge styret tilføres betydelige økonomiske ressurser.
Bakgrunn
Det var i desember 2000 at Luftfartsverket fikk i oppdrag fra Samferdselsdepartementet å utrede den fremtidige regionale flyplass-strukturen i Norge. Oppdraget var et resultat av arbeidet med Nasjonal Transportplan (NTP) for 2001-2011, hvor Stortinget ønsket en vurdering av flyplassnettet sett i forhold til øvrig infrastruktur i distriktene. Vurderingen skulle også være et grunnlag for neste anbudsutlysning av regionale flyruter i 2002.
Av Nasjonal Transportplan fremgår det klart at fremtidig flyplasstruktur og rutetilbud skal avgjøres politisk. Luftfartsverkets oppgave er å komme med en anbefaling basert på rene faglige vurderinger. I dette arbeidet er hovedvekten lagt på samfunnsøkonomi og flyoperative forhold. Dessuten belyses behov for statlig kjøp av tjenester ved alternative strategier for utvikling av lufthavnene samt konsekvenser for Luftfartsverkets økonomi. Vurderingene av værmessig tilgjengelighet er foretatt av Det norske Meteorologiske Institutt.
Luftfartsverket har foretatt en grovvurdering av alle de 28 regionale lufthavnene. Følgende 10 er analysert i detalj i en samfunnsøkonomisk analyse: Vardø, Honningsvåg, Svolvær, Narvik, Mosjøen, Namsos, Sandane, Ørsta/Volda, Førde og Fagernes. Disse er valgt ut fordi de enten har kompliserte operative forhold og vanskelig topografi, begrensede utviklingsmuligheter med hensyn til infrastruktur, relativt kort avstand med brukbare kommunikasjoner til naboflyplass (og stor trafikklekkasje) eller at det er grunn til å tvile på den samfunnsøkonomiske lønnsomheten.
Historisk utvikling
De første regionale flyplassene ble anlagt mot slutten av 1960-årene. Utgangspunktet var operasjoner med STOL-fly (”short take-off and landing”) som Twin-Otter og senere Dash 7. Infrastrukturen ble tilrettelagt spesielt for disse flytypene med bla. 800 m banelengde. Lufthavnene skulle dekke behovet for rask og god kommunikasjon mot fylkessentra, fylkessykehus og øvrige deler av landet, og de ble ofte anlagt nær opp til kommunesentrene.
I de senere år er det gjennomført en rekke tiltak innenfor andre samferdselssektorer med blant annet veiomlegginger, tunneler og fastlandsforbindelser. Videre er det etablert alternative kommunikasjonstilbud, for eksempel ekspressbuss- og hurtigbåtforbindelser. Dette har gjort at det i en del områder er relativt kort reiseavstand mellom flyplassene, og stedvis betydelig overlapp mellom influensområdene.
De fleste av de regionale flyplassene ble anlagt i terreng som ofte setter begrensninger for senere utvidelser. Dette kan gjøre det vanskelig å utnytte flyplassene til andre flytyper som ikke har såkalte ”STOL-egenskaper”. Problemet ble svært aktualisert mot slutten av 1980-tallet da storparten av STOL-flyproduksjonen opphørte og det ble nødvendig å vurdere nye flytyper på det regionale rutenettet. Fra 1993 tok Widerøe i bruk DHC-8, og disse flyene står i dag for hovedtyngden av trafikken. De siste års erfaringer har vist at kun et meget lite utvalg av andre flytyper kan utføre helårsoperasjoner på kortbaneflyplassene slik de ligger i dag.
Alternative utviklingskonsepter
Etter at Luftfartsverket overtok de regionale flyplassene i 1997/98 har man avdekket et omfattende behov for utbedrings- og opprustingstiltak. Med dagens knappe investeringsrammer har det vært viktig å fastsette en akseptabel minimumsstandard. Samtidig har Luftfartsverket funnet det ønskelig å fastslå et realistisk nivå for en eventuell oppgradering av flyplassene. Tre alternative utredningskonsepter er vurdert:
Minimumsstandard (Alternativ 0): Dette alternativet tar utgangspunkt i den standard som fantes da Luftfartsverket overtok flyplassene i 1997/98. Det er forutsatt at flyplassene fortsatt skal kunne betjenes med blant annet DHC-8 i tråd med godkjenningen fra innfasingen i 1993, og med basis i vedtatte tilsynskrav. Eneste tillegg er at moderne satellittnavigasjon installeres. Alternativet kan realiseres på alle flyplassene og innebærer en samlet investeringskostnad på ca. 1,5 mrd. kr.
Begrenset oppgradering (Alternativ 1): Dette er en videreutvikling av minimumsstandarden. Den baserer seg på at det kan bli innført krav til utbedring av banesystemets infrastruktur, spesielt sikkerhetsområder i baneendene (RESA) samt forbedret hinderfrihet rundt flyplassene. De samlede investeringskostnader er beregnet til ca. 2,6 mrd. kr. Alternativet er anleggsteknisk mulig på alle flyplassene, men på 6-8 flyplasser (bl.a. Sandane, Rørvik, Narvik, Svolvær, Honningsvåg, og Mehamn) er det betydelige begrensinger.
Full oppgradering (Alternativ 2): Forutsetter 1200 m rullebane. Anleggsteknisk er alternativet kun realistisk på ca. 10 av flyplassene. For de øvrige blir kostnadene meget høye; for samtlige plasser mer enn 16 mrd. kr.
Samfunnsøkonomiske konklusjoner
I tabell 1 oppsummerer vi de økonomiske nøkkeltallene som viser hvordan en nedlegging kommer ut sammenlignet med en minimumsstandard for videre drift (alternativ 0). Alternativ 1 og 2 har mye høyere kostnader enn alternativ 0 uten at det er beregnet høyere nytte, og er ikke beskrevet nærmere i tabellen.
Det samfunnsøkonomiske resultatet for den enkelte flyplass regnet i netto nåverdi (NNV), er angitt i kolonne 2 i tabellen. Med netto nåverdi mener vi samfunnsøkonomisk gevinst minus kostnader neddiskontert til dagens verdi etter en bestemt rentesats. Den samfunnsøkonomiske gevinsten består i nytteøkning regnet i penger og kostnadsbesparelser.
Virkninger for passasjerer, flyselskaper, Luftfartsverket og staten er inkludert i netto nåverdi. En positiv netto nåverdi i denne sammenheng betyr at en nedleggelse er samfunnsøkonomisk lønnsom. Vi har i tillegg valgt å synliggjøre en del av de øvrige nøkkeltallene. Tallene for reduserte flydriftskostnader og statlige rutetilskudd er basert på et justert rutetilbud, og kan derfor ikke uten videre sammenlignes med dagens budsjetter.
Med bakgrunn i de samfunnsøkonomiske analysene kan flyplassene deles i 2 kategorier. Skillet mellom kategori 1 og 2 er begrunnet i de følsomhets- og usikkerhetsvurderingene som er gjennomført i tilknytning til analysene. Kategoriene er:
Kategori 1- Samfunnsøkonomisk ulønnsomme med klar margin: Fagernes, Sandane, Namsos, Narvik og Vardø
Kategori 2 - Samfunnsøkonomisk ulønnsomme, men hvor usikkerhet i økonomiske forhold på den enkelte flyplass ( f.eks. rutedriftskostnade) kan tilsi et marginalt grunnlag for videre drift): Førde, Ørsta/Volda, Mosjøen, Svolvær og Honningsvåg
Fordi en beslutning om "videre drift" kan omgjøres på et senere tidspunkt, har vi valgt å legge flyplasser der det kan tenkes at usikkerhet i økonomiske forhold kan gi et marginalt grunnlag for videre drift, i kategori 2. Dersom hoveddelen av kostnadene ved videre drift hadde vært ugjenkallelige investeringer, måtte vi ha lagt en mer kritisk vurdering av usikkerheten til grunn.
Hovedpunkter i de samfunnsøkonomiske analysene
De samfunnsøkonomiske analysene som er gjennomført er sammenlignbare med tilsvarende analyser for andre transportmidler, for eksempel innen andre typer kollektivtransport og i vegsektoren. Beregningsopplegget fyller dermed intensjonene i Nasjonal Transportplan.
Samfunnsøkonomiske analyser vil imidlertid være beheftet med en viss usikkerhet, blant annet med hensyn til utelatte effekter. Det er eksempelvis alltid usikkerhet knyttet til framtidig næringsutvikling, som nyetableringer, flytting av virksomhet, og nedleggelser. På generelt grunnlag vil det regionale næringslivet være opptatt av forutsigbarhet i sine rammebetingelser der transportsystemene utgjør en viktig del. Rundt 60% av reisene i det regionale flyrutenettet er forretningsreiser.
Forutsigbarhet er viktig fordi forventninger kan påvirke lokalisering og ekspansjon og usikkerhet kan gjøre lokalisering i distrikts-Norge mindre attraktiv. Omlokalisering som følge usikkerheten kan sette i gang ”negative spiraler”. Et svakere lokalt næringsliv forsterker kostnadsulempene ved å ligge fjernere fra markedene og konkurranseulempene kan forsterkes.
Vi mener at vi gjennom beregning av relativt beskjedne trafikkbortfall (som gir høyere nytte av å opprettholde flyplassen) og ved følsomhetsanalyser, har tatt tilstrekkelig høyde for denne usikkerheten. Vi har ikke klart å sannsynliggjøre at det er utelatt virkninger av en slik størrelsesorden at de vil påvirke de konklusjonene som er trukket. Resultatene er særlig robuste når det gjelder den gruppen av flyplasser som er klart ulønnsomme.
Ved å innføre samfunnsøkonomiske kriterier for valg av tiltak, tar vi inn faktorer på nytte- og kostnadssiden som representerer bruk av verdifulle, knappe ressurser som ikke nødvendigvis gjenspeiles i priser fastsatt i noe marked, og som følgelig heller ikke opptrer i de bedriftsøkonomiske beregningene. Eksempler på slike faktorer er reisetid og ulike effekter knyttet til miljø og flysikkerhet (støy, utslipp til luft og vann, endring i ulykkesrisiko). Miljø og sikkerhetsvirkninger er også tatt med.
Et hovedelement i de samfunnsøkonomiske analysene er beregning av endrede transportkostnader for passasjerene dersom en flyplass blir lagt ned. Dette omfatter både tidskostnader og kjørekostnader. Vi har tatt hensyn til virkninger som ventetid, flytid, kapasitetsproblemer i transportnettverket, endret reisetid for transittpassasjerer og tid brukt på omstigning. Endrede transportkostnader og sikkerhets-/miljøvirkninger blir sammenholdt med Luftfartsverkets investerings- og driftskostnader samt endrede rutedriftskostnader. Dette kan synes snevert, men det kan vises at vi, gjennom å beregne endrede transportkostnader, fanger opp det meste av de realøkonomiske virkningene for brukerne av flyplassene.
Et viktig poeng med slike analyser er imidlertid at de kun sier noe om effektivitet i bruken av økonomiske ressurser. Hva som er ønskelig ut fra hensynet til f.eks distriktspolitiske målsettinger, er ikke berørt i beregningene, men overlates (som vanlig er) til brukerne av analysen. De fordelingsmessige konsekvensene av eventuelle nedleggelser gjør det naturlig at distriktspolitiske forhold tillegges vekt i den videre behandling. Vi kan imidlertid si at det beregnede samfunnsøkonomiske underskuddet ved å opprettholde samfunnsøkonomisk ulønnsomme flyplasser, er et anslag på hva det koster samfunnsøkonomisk å bruke drift av slike flyplasser som et fordelingspolitisk virkemiddel.
Analysene er gjennomført av Møreforsking i Molde og Transportøkonomisk institutt på oppdrag fra Luftfartsverket. I rapporten som er oversendt Samferdselsdepartementet, inngår også flyoperative vurderinger og bedriftsøkonomiske analyser som Luftfartsverket selv har vært ansvarlig for.
Med bakgrunn i rapportens innhold foreslår Luftfartsverkets styre en større opprustningsplan for det regionale flyplassnettet. Samtidig lanserer Luftfartsverket et finansieringssystem med offentlig kjøp av flyplasstjenester. Dette vil være en forutsetning for fortsatt drift ved alle de 28 regionale flyplassene. Luftfartsverkets styre anbefaler at det nåværende nettet av regionale flyplasser i hovedsak opprettholdes. Dette krever imidlertid at Luftfartsverket ifølge styret tilføres betydelige økonomiske ressurser.
Bakgrunn
Det var i desember 2000 at Luftfartsverket fikk i oppdrag fra Samferdselsdepartementet å utrede den fremtidige regionale flyplass-strukturen i Norge. Oppdraget var et resultat av arbeidet med Nasjonal Transportplan (NTP) for 2001-2011, hvor Stortinget ønsket en vurdering av flyplassnettet sett i forhold til øvrig infrastruktur i distriktene. Vurderingen skulle også være et grunnlag for neste anbudsutlysning av regionale flyruter i 2002.
Av Nasjonal Transportplan fremgår det klart at fremtidig flyplasstruktur og rutetilbud skal avgjøres politisk. Luftfartsverkets oppgave er å komme med en anbefaling basert på rene faglige vurderinger. I dette arbeidet er hovedvekten lagt på samfunnsøkonomi og flyoperative forhold. Dessuten belyses behov for statlig kjøp av tjenester ved alternative strategier for utvikling av lufthavnene samt konsekvenser for Luftfartsverkets økonomi. Vurderingene av værmessig tilgjengelighet er foretatt av Det norske Meteorologiske Institutt.
Luftfartsverket har foretatt en grovvurdering av alle de 28 regionale lufthavnene. Følgende 10 er analysert i detalj i en samfunnsøkonomisk analyse: Vardø, Honningsvåg, Svolvær, Narvik, Mosjøen, Namsos, Sandane, Ørsta/Volda, Førde og Fagernes. Disse er valgt ut fordi de enten har kompliserte operative forhold og vanskelig topografi, begrensede utviklingsmuligheter med hensyn til infrastruktur, relativt kort avstand med brukbare kommunikasjoner til naboflyplass (og stor trafikklekkasje) eller at det er grunn til å tvile på den samfunnsøkonomiske lønnsomheten.
Historisk utvikling
De første regionale flyplassene ble anlagt mot slutten av 1960-årene. Utgangspunktet var operasjoner med STOL-fly (”short take-off and landing”) som Twin-Otter og senere Dash 7. Infrastrukturen ble tilrettelagt spesielt for disse flytypene med bla. 800 m banelengde. Lufthavnene skulle dekke behovet for rask og god kommunikasjon mot fylkessentra, fylkessykehus og øvrige deler av landet, og de ble ofte anlagt nær opp til kommunesentrene.
I de senere år er det gjennomført en rekke tiltak innenfor andre samferdselssektorer med blant annet veiomlegginger, tunneler og fastlandsforbindelser. Videre er det etablert alternative kommunikasjonstilbud, for eksempel ekspressbuss- og hurtigbåtforbindelser. Dette har gjort at det i en del områder er relativt kort reiseavstand mellom flyplassene, og stedvis betydelig overlapp mellom influensområdene.
De fleste av de regionale flyplassene ble anlagt i terreng som ofte setter begrensninger for senere utvidelser. Dette kan gjøre det vanskelig å utnytte flyplassene til andre flytyper som ikke har såkalte ”STOL-egenskaper”. Problemet ble svært aktualisert mot slutten av 1980-tallet da storparten av STOL-flyproduksjonen opphørte og det ble nødvendig å vurdere nye flytyper på det regionale rutenettet. Fra 1993 tok Widerøe i bruk DHC-8, og disse flyene står i dag for hovedtyngden av trafikken. De siste års erfaringer har vist at kun et meget lite utvalg av andre flytyper kan utføre helårsoperasjoner på kortbaneflyplassene slik de ligger i dag.
Alternative utviklingskonsepter
Etter at Luftfartsverket overtok de regionale flyplassene i 1997/98 har man avdekket et omfattende behov for utbedrings- og opprustingstiltak. Med dagens knappe investeringsrammer har det vært viktig å fastsette en akseptabel minimumsstandard. Samtidig har Luftfartsverket funnet det ønskelig å fastslå et realistisk nivå for en eventuell oppgradering av flyplassene. Tre alternative utredningskonsepter er vurdert:
Minimumsstandard (Alternativ 0): Dette alternativet tar utgangspunkt i den standard som fantes da Luftfartsverket overtok flyplassene i 1997/98. Det er forutsatt at flyplassene fortsatt skal kunne betjenes med blant annet DHC-8 i tråd med godkjenningen fra innfasingen i 1993, og med basis i vedtatte tilsynskrav. Eneste tillegg er at moderne satellittnavigasjon installeres. Alternativet kan realiseres på alle flyplassene og innebærer en samlet investeringskostnad på ca. 1,5 mrd. kr.
Begrenset oppgradering (Alternativ 1): Dette er en videreutvikling av minimumsstandarden. Den baserer seg på at det kan bli innført krav til utbedring av banesystemets infrastruktur, spesielt sikkerhetsområder i baneendene (RESA) samt forbedret hinderfrihet rundt flyplassene. De samlede investeringskostnader er beregnet til ca. 2,6 mrd. kr. Alternativet er anleggsteknisk mulig på alle flyplassene, men på 6-8 flyplasser (bl.a. Sandane, Rørvik, Narvik, Svolvær, Honningsvåg, og Mehamn) er det betydelige begrensinger.
Full oppgradering (Alternativ 2): Forutsetter 1200 m rullebane. Anleggsteknisk er alternativet kun realistisk på ca. 10 av flyplassene. For de øvrige blir kostnadene meget høye; for samtlige plasser mer enn 16 mrd. kr.
Samfunnsøkonomiske konklusjoner
I tabell 1 oppsummerer vi de økonomiske nøkkeltallene som viser hvordan en nedlegging kommer ut sammenlignet med en minimumsstandard for videre drift (alternativ 0). Alternativ 1 og 2 har mye høyere kostnader enn alternativ 0 uten at det er beregnet høyere nytte, og er ikke beskrevet nærmere i tabellen.
Det samfunnsøkonomiske resultatet for den enkelte flyplass regnet i netto nåverdi (NNV), er angitt i kolonne 2 i tabellen. Med netto nåverdi mener vi samfunnsøkonomisk gevinst minus kostnader neddiskontert til dagens verdi etter en bestemt rentesats. Den samfunnsøkonomiske gevinsten består i nytteøkning regnet i penger og kostnadsbesparelser.
Virkninger for passasjerer, flyselskaper, Luftfartsverket og staten er inkludert i netto nåverdi. En positiv netto nåverdi i denne sammenheng betyr at en nedleggelse er samfunnsøkonomisk lønnsom. Vi har i tillegg valgt å synliggjøre en del av de øvrige nøkkeltallene. Tallene for reduserte flydriftskostnader og statlige rutetilskudd er basert på et justert rutetilbud, og kan derfor ikke uten videre sammenlignes med dagens budsjetter.
Med bakgrunn i de samfunnsøkonomiske analysene kan flyplassene deles i 2 kategorier. Skillet mellom kategori 1 og 2 er begrunnet i de følsomhets- og usikkerhetsvurderingene som er gjennomført i tilknytning til analysene. Kategoriene er:
Kategori 1- Samfunnsøkonomisk ulønnsomme med klar margin: Fagernes, Sandane, Namsos, Narvik og Vardø
Kategori 2 - Samfunnsøkonomisk ulønnsomme, men hvor usikkerhet i økonomiske forhold på den enkelte flyplass ( f.eks. rutedriftskostnade) kan tilsi et marginalt grunnlag for videre drift): Førde, Ørsta/Volda, Mosjøen, Svolvær og Honningsvåg
Fordi en beslutning om "videre drift" kan omgjøres på et senere tidspunkt, har vi valgt å legge flyplasser der det kan tenkes at usikkerhet i økonomiske forhold kan gi et marginalt grunnlag for videre drift, i kategori 2. Dersom hoveddelen av kostnadene ved videre drift hadde vært ugjenkallelige investeringer, måtte vi ha lagt en mer kritisk vurdering av usikkerheten til grunn.
Hovedpunkter i de samfunnsøkonomiske analysene
De samfunnsøkonomiske analysene som er gjennomført er sammenlignbare med tilsvarende analyser for andre transportmidler, for eksempel innen andre typer kollektivtransport og i vegsektoren. Beregningsopplegget fyller dermed intensjonene i Nasjonal Transportplan.
Samfunnsøkonomiske analyser vil imidlertid være beheftet med en viss usikkerhet, blant annet med hensyn til utelatte effekter. Det er eksempelvis alltid usikkerhet knyttet til framtidig næringsutvikling, som nyetableringer, flytting av virksomhet, og nedleggelser. På generelt grunnlag vil det regionale næringslivet være opptatt av forutsigbarhet i sine rammebetingelser der transportsystemene utgjør en viktig del. Rundt 60% av reisene i det regionale flyrutenettet er forretningsreiser.
Forutsigbarhet er viktig fordi forventninger kan påvirke lokalisering og ekspansjon og usikkerhet kan gjøre lokalisering i distrikts-Norge mindre attraktiv. Omlokalisering som følge usikkerheten kan sette i gang ”negative spiraler”. Et svakere lokalt næringsliv forsterker kostnadsulempene ved å ligge fjernere fra markedene og konkurranseulempene kan forsterkes.
Vi mener at vi gjennom beregning av relativt beskjedne trafikkbortfall (som gir høyere nytte av å opprettholde flyplassen) og ved følsomhetsanalyser, har tatt tilstrekkelig høyde for denne usikkerheten. Vi har ikke klart å sannsynliggjøre at det er utelatt virkninger av en slik størrelsesorden at de vil påvirke de konklusjonene som er trukket. Resultatene er særlig robuste når det gjelder den gruppen av flyplasser som er klart ulønnsomme.
Ved å innføre samfunnsøkonomiske kriterier for valg av tiltak, tar vi inn faktorer på nytte- og kostnadssiden som representerer bruk av verdifulle, knappe ressurser som ikke nødvendigvis gjenspeiles i priser fastsatt i noe marked, og som følgelig heller ikke opptrer i de bedriftsøkonomiske beregningene. Eksempler på slike faktorer er reisetid og ulike effekter knyttet til miljø og flysikkerhet (støy, utslipp til luft og vann, endring i ulykkesrisiko). Miljø og sikkerhetsvirkninger er også tatt med.
Et hovedelement i de samfunnsøkonomiske analysene er beregning av endrede transportkostnader for passasjerene dersom en flyplass blir lagt ned. Dette omfatter både tidskostnader og kjørekostnader. Vi har tatt hensyn til virkninger som ventetid, flytid, kapasitetsproblemer i transportnettverket, endret reisetid for transittpassasjerer og tid brukt på omstigning. Endrede transportkostnader og sikkerhets-/miljøvirkninger blir sammenholdt med Luftfartsverkets investerings- og driftskostnader samt endrede rutedriftskostnader. Dette kan synes snevert, men det kan vises at vi, gjennom å beregne endrede transportkostnader, fanger opp det meste av de realøkonomiske virkningene for brukerne av flyplassene.
Et viktig poeng med slike analyser er imidlertid at de kun sier noe om effektivitet i bruken av økonomiske ressurser. Hva som er ønskelig ut fra hensynet til f.eks distriktspolitiske målsettinger, er ikke berørt i beregningene, men overlates (som vanlig er) til brukerne av analysen. De fordelingsmessige konsekvensene av eventuelle nedleggelser gjør det naturlig at distriktspolitiske forhold tillegges vekt i den videre behandling. Vi kan imidlertid si at det beregnede samfunnsøkonomiske underskuddet ved å opprettholde samfunnsøkonomisk ulønnsomme flyplasser, er et anslag på hva det koster samfunnsøkonomisk å bruke drift av slike flyplasser som et fordelingspolitisk virkemiddel.
Analysene er gjennomført av Møreforsking i Molde og Transportøkonomisk institutt på oppdrag fra Luftfartsverket. I rapporten som er oversendt Samferdselsdepartementet, inngår også flyoperative vurderinger og bedriftsøkonomiske analyser som Luftfartsverket selv har vært ansvarlig for.
Med bakgrunn i rapportens innhold foreslår Luftfartsverkets styre en større opprustningsplan for det regionale flyplassnettet. Samtidig lanserer Luftfartsverket et finansieringssystem med offentlig kjøp av flyplasstjenester. Dette vil være en forutsetning for fortsatt drift ved alle de 28 regionale flyplassene. Luftfartsverkets styre anbefaler at det nåværende nettet av regionale flyplasser i hovedsak opprettholdes. Dette krever imidlertid at Luftfartsverket ifølge styret tilføres betydelige økonomiske ressurser.
Bakgrunn
Det var i desember 2000 at Luftfartsverket fikk i oppdrag fra Samferdselsdepartementet å utrede den fremtidige regionale flyplass-strukturen i Norge. Oppdraget var et resultat av arbeidet med Nasjonal Transportplan (NTP) for 2001-2011, hvor Stortinget ønsket en vurdering av flyplassnettet sett i forhold til øvrig infrastruktur i distriktene. Vurderingen skulle også være et grunnlag for neste anbudsutlysning av regionale flyruter i 2002.
Av Nasjonal Transportplan fremgår det klart at fremtidig flyplasstruktur og rutetilbud skal avgjøres politisk. Luftfartsverkets oppgave er å komme med en anbefaling basert på rene faglige vurderinger. I dette arbeidet er hovedvekten lagt på samfunnsøkonomi og flyoperative forhold. Dessuten belyses behov for statlig kjøp av tjenester ved alternative strategier for utvikling av lufthavnene samt konsekvenser for Luftfartsverkets økonomi. Vurderingene av værmessig tilgjengelighet er foretatt av Det norske Meteorologiske Institutt.
Luftfartsverket har foretatt en grovvurdering av alle de 28 regionale lufthavnene. Følgende 10 er analysert i detalj i en samfunnsøkonomisk analyse: Vardø, Honningsvåg, Svolvær, Narvik, Mosjøen, Namsos, Sandane, Ørsta/Volda, Førde og Fagernes. Disse er valgt ut fordi de enten har kompliserte operative forhold og vanskelig topografi, begrensede utviklingsmuligheter med hensyn til infrastruktur, relativt kort avstand med brukbare kommunikasjoner til naboflyplass (og stor trafikklekkasje) eller at det er grunn til å tvile på den samfunnsøkonomiske lønnsomheten.
Historisk utvikling
De første regionale flyplassene ble anlagt mot slutten av 1960-årene. Utgangspunktet var operasjoner med STOL-fly (”short take-off and landing”) som Twin-Otter og senere Dash 7. Infrastrukturen ble tilrettelagt spesielt for disse flytypene med bla. 800 m banelengde. Lufthavnene skulle dekke behovet for rask og god kommunikasjon mot fylkessentra, fylkessykehus og øvrige deler av landet, og de ble ofte anlagt nær opp til kommunesentrene.
I de senere år er det gjennomført en rekke tiltak innenfor andre samferdselssektorer med blant annet veiomlegginger, tunneler og fastlandsforbindelser. Videre er det etablert alternative kommunikasjonstilbud, for eksempel ekspressbuss- og hurtigbåtforbindelser. Dette har gjort at det i en del områder er relativt kort reiseavstand mellom flyplassene, og stedvis betydelig overlapp mellom influensområdene.
De fleste av de regionale flyplassene ble anlagt i terreng som ofte setter begrensninger for senere utvidelser. Dette kan gjøre det vanskelig å utnytte flyplassene til andre flytyper som ikke har såkalte ”STOL-egenskaper”. Problemet ble svært aktualisert mot slutten av 1980-tallet da storparten av STOL-flyproduksjonen opphørte og det ble nødvendig å vurdere nye flytyper på det regionale rutenettet. Fra 1993 tok Widerøe i bruk DHC-8, og disse flyene står i dag for hovedtyngden av trafikken. De siste års erfaringer har vist at kun et meget lite utvalg av andre flytyper kan utføre helårsoperasjoner på kortbaneflyplassene slik de ligger i dag.
Alternative utviklingskonsepter
Etter at Luftfartsverket overtok de regionale flyplassene i 1997/98 har man avdekket et omfattende behov for utbedrings- og opprustingstiltak. Med dagens knappe investeringsrammer har det vært viktig å fastsette en akseptabel minimumsstandard. Samtidig har Luftfartsverket funnet det ønskelig å fastslå et realistisk nivå for en eventuell oppgradering av flyplassene. Tre alternative utredningskonsepter er vurdert:
Minimumsstandard (Alternativ 0): Dette alternativet tar utgangspunkt i den standard som fantes da Luftfartsverket overtok flyplassene i 1997/98. Det er forutsatt at flyplassene fortsatt skal kunne betjenes med blant annet DHC-8 i tråd med godkjenningen fra innfasingen i 1993, og med basis i vedtatte tilsynskrav. Eneste tillegg er at moderne satellittnavigasjon installeres. Alternativet kan realiseres på alle flyplassene og innebærer en samlet investeringskostnad på ca. 1,5 mrd. kr.
Begrenset oppgradering (Alternativ 1): Dette er en videreutvikling av minimumsstandarden. Den baserer seg på at det kan bli innført krav til utbedring av banesystemets infrastruktur, spesielt sikkerhetsområder i baneendene (RESA) samt forbedret hinderfrihet rundt flyplassene. De samlede investeringskostnader er beregnet til ca. 2,6 mrd. kr. Alternativet er anleggsteknisk mulig på alle flyplassene, men på 6-8 flyplasser (bl.a. Sandane, Rørvik, Narvik, Svolvær, Honningsvåg, og Mehamn) er det betydelige begrensinger.
Full oppgradering (Alternativ 2): Forutsetter 1200 m rullebane. Anleggsteknisk er alternativet kun realistisk på ca. 10 av flyplassene. For de øvrige blir kostnadene meget høye; for samtlige plasser mer enn 16 mrd. kr.
Samfunnsøkonomiske konklusjoner
I tabell 1 oppsummerer vi de økonomiske nøkkeltallene som viser hvordan en nedlegging kommer ut sammenlignet med en minimumsstandard for videre drift (alternativ 0). Alternativ 1 og 2 har mye høyere kostnader enn alternativ 0 uten at det er beregnet høyere nytte, og er ikke beskrevet nærmere i tabellen.
Det samfunnsøkonomiske resultatet for den enkelte flyplass regnet i netto nåverdi (NNV), er angitt i kolonne 2 i tabellen. Med netto nåverdi mener vi samfunnsøkonomisk gevinst minus kostnader neddiskontert til dagens verdi etter en bestemt rentesats. Den samfunnsøkonomiske gevinsten består i nytteøkning regnet i penger og kostnadsbesparelser.
Virkninger for passasjerer, flyselskaper, Luftfartsverket og staten er inkludert i netto nåverdi. En positiv netto nåverdi i denne sammenheng betyr at en nedleggelse er samfunnsøkonomisk lønnsom. Vi har i tillegg valgt å synliggjøre en del av de øvrige nøkkeltallene. Tallene for reduserte flydriftskostnader og statlige rutetilskudd er basert på et justert rutetilbud, og kan derfor ikke uten videre sammenlignes med dagens budsjetter.
Med bakgrunn i de samfunnsøkonomiske analysene kan flyplassene deles i 2 kategorier. Skillet mellom kategori 1 og 2 er begrunnet i de følsomhets- og usikkerhetsvurderingene som er gjennomført i tilknytning til analysene. Kategoriene er:
Kategori 1- Samfunnsøkonomisk ulønnsomme med klar margin: Fagernes, Sandane, Namsos, Narvik og Vardø
Kategori 2 - Samfunnsøkonomisk ulønnsomme, men hvor usikkerhet i økonomiske forhold på den enkelte flyplass ( f.eks. rutedriftskostnade) kan tilsi et marginalt grunnlag for videre drift): Førde, Ørsta/Volda, Mosjøen, Svolvær og Honningsvåg
Fordi en beslutning om "videre drift" kan omgjøres på et senere tidspunkt, har vi valgt å legge flyplasser der det kan tenkes at usikkerhet i økonomiske forhold kan gi et marginalt grunnlag for videre drift, i kategori 2. Dersom hoveddelen av kostnadene ved videre drift hadde vært ugjenkallelige investeringer, måtte vi ha lagt en mer kritisk vurdering av usikkerheten til grunn.
Hovedpunkter i de samfunnsøkonomiske analysene
De samfunnsøkonomiske analysene som er gjennomført er sammenlignbare med tilsvarende analyser for andre transportmidler, for eksempel innen andre typer kollektivtransport og i vegsektoren. Beregningsopplegget fyller dermed intensjonene i Nasjonal Transportplan.
Samfunnsøkonomiske analyser vil imidlertid være beheftet med en viss usikkerhet, blant annet med hensyn til utelatte effekter. Det er eksempelvis alltid usikkerhet knyttet til framtidig næringsutvikling, som nyetableringer, flytting av virksomhet, og nedleggelser. På generelt grunnlag vil det regionale næringslivet være opptatt av forutsigbarhet i sine rammebetingelser der transportsystemene utgjør en viktig del. Rundt 60% av reisene i det regionale flyrutenettet er forretningsreiser.
Forutsigbarhet er viktig fordi forventninger kan påvirke lokalisering og ekspansjon og usikkerhet kan gjøre lokalisering i distrikts-Norge mindre attraktiv. Omlokalisering som følge usikkerheten kan sette i gang ”negative spiraler”. Et svakere lokalt næringsliv forsterker kostnadsulempene ved å ligge fjernere fra markedene og konkurranseulempene kan forsterkes.
Vi mener at vi gjennom beregning av relativt beskjedne trafikkbortfall (som gir høyere nytte av å opprettholde flyplassen) og ved følsomhetsanalyser, har tatt tilstrekkelig høyde for denne usikkerheten. Vi har ikke klart å sannsynliggjøre at det er utelatt virkninger av en slik størrelsesorden at de vil påvirke de konklusjonene som er trukket. Resultatene er særlig robuste når det gjelder den gruppen av flyplasser som er klart ulønnsomme.
Ved å innføre samfunnsøkonomiske kriterier for valg av tiltak, tar vi inn faktorer på nytte- og kostnadssiden som representerer bruk av verdifulle, knappe ressurser som ikke nødvendigvis gjenspeiles i priser fastsatt i noe marked, og som følgelig heller ikke opptrer i de bedriftsøkonomiske beregningene. Eksempler på slike faktorer er reisetid og ulike effekter knyttet til miljø og flysikkerhet (støy, utslipp til luft og vann, endring i ulykkesrisiko). Miljø og sikkerhetsvirkninger er også tatt med.
Et hovedelement i de samfunnsøkonomiske analysene er beregning av endrede transportkostnader for passasjerene dersom en flyplass blir lagt ned. Dette omfatter både tidskostnader og kjørekostnader. Vi har tatt hensyn til virkninger som ventetid, flytid, kapasitetsproblemer i transportnettverket, endret reisetid for transittpassasjerer og tid brukt på omstigning. Endrede transportkostnader og sikkerhets-/miljøvirkninger blir sammenholdt med Luftfartsverkets investerings- og driftskostnader samt endrede rutedriftskostnader. Dette kan synes snevert, men det kan vises at vi, gjennom å beregne endrede transportkostnader, fanger opp det meste av de realøkonomiske virkningene for brukerne av flyplassene.
Et viktig poeng med slike analyser er imidlertid at de kun sier noe om effektivitet i bruken av økonomiske ressurser. Hva som er ønskelig ut fra hensynet til f.eks distriktspolitiske målsettinger, er ikke berørt i beregningene, men overlates (som vanlig er) til brukerne av analysen. De fordelingsmessige konsekvensene av eventuelle nedleggelser gjør det naturlig at distriktspolitiske forhold tillegges vekt i den videre behandling. Vi kan imidlertid si at det beregnede samfunnsøkonomiske underskuddet ved å opprettholde samfunnsøkonomisk ulønnsomme flyplasser, er et anslag på hva det koster samfunnsøkonomisk å bruke drift av slike flyplasser som et fordelingspolitisk virkemiddel.
Analysene er gjennomført av Møreforsking i Molde og Transportøkonomisk institutt på oppdrag fra Luftfartsverket. I rapporten som er oversendt Samferdselsdepartementet, inngår også flyoperative vurderinger og bedriftsøkonomiske analyser som Luftfartsverket selv har vært ansvarlig for.
Med bakgrunn i rapportens innhold foreslår Luftfartsverkets styre en større opprustningsplan for det regionale flyplassnettet. Samtidig lanserer Luftfartsverket et finansieringssystem med offentlig kjøp av flyplasstjenester. Dette vil være en forutsetning for fortsatt drift ved alle de 28 regionale flyplassene. Luftfartsverkets styre anbefaler at det nåværende nettet av regionale flyplasser i hovedsak opprettholdes. Dette krever imidlertid at Luftfartsverket ifølge styret tilføres betydelige økonomiske ressurser.
Bakgrunn
Det var i desember 2000 at Luftfartsverket fikk i oppdrag fra Samferdselsdepartementet å utrede den fremtidige regionale flyplass-strukturen i Norge. Oppdraget var et resultat av arbeidet med Nasjonal Transportplan (NTP) for 2001-2011, hvor Stortinget ønsket en vurdering av flyplassnettet sett i forhold til øvrig infrastruktur i distriktene. Vurderingen skulle også være et grunnlag for neste anbudsutlysning av regionale flyruter i 2002.
Av Nasjonal Transportplan fremgår det klart at fremtidig flyplasstruktur og rutetilbud skal avgjøres politisk. Luftfartsverkets oppgave er å komme med en anbefaling basert på rene faglige vurderinger. I dette arbeidet er hovedvekten lagt på samfunnsøkonomi og flyoperative forhold. Dessuten belyses behov for statlig kjøp av tjenester ved alternative strategier for utvikling av lufthavnene samt konsekvenser for Luftfartsverkets økonomi. Vurderingene av værmessig tilgjengelighet er foretatt av Det norske Meteorologiske Institutt.
Luftfartsverket har foretatt en grovvurdering av alle de 28 regionale lufthavnene. Følgende 10 er analysert i detalj i en samfunnsøkonomisk analyse: Vardø, Honningsvåg, Svolvær, Narvik, Mosjøen, Namsos, Sandane, Ørsta/Volda, Førde og Fagernes. Disse er valgt ut fordi de enten har kompliserte operative forhold og vanskelig topografi, begrensede utviklingsmuligheter med hensyn til infrastruktur, relativt kort avstand med brukbare kommunikasjoner til naboflyplass (og stor trafikklekkasje) eller at det er grunn til å tvile på den samfunnsøkonomiske lønnsomheten.
Historisk utvikling
De første regionale flyplassene ble anlagt mot slutten av 1960-årene. Utgangspunktet var operasjoner med STOL-fly (”short take-off and landing”) som Twin-Otter og senere Dash 7. Infrastrukturen ble tilrettelagt spesielt for disse flytypene med bla. 800 m banelengde. Lufthavnene skulle dekke behovet for rask og god kommunikasjon mot fylkessentra, fylkessykehus og øvrige deler av landet, og de ble ofte anlagt nær opp til kommunesentrene.
I de senere år er det gjennomført en rekke tiltak innenfor andre samferdselssektorer med blant annet veiomlegginger, tunneler og fastlandsforbindelser. Videre er det etablert alternative kommunikasjonstilbud, for eksempel ekspressbuss- og hurtigbåtforbindelser. Dette har gjort at det i en del områder er relativt kort reiseavstand mellom flyplassene, og stedvis betydelig overlapp mellom influensområdene.
De fleste av de regionale flyplassene ble anlagt i terreng som ofte setter begrensninger for senere utvidelser. Dette kan gjøre det vanskelig å utnytte flyplassene til andre flytyper som ikke har såkalte ”STOL-egenskaper”. Problemet ble svært aktualisert mot slutten av 1980-tallet da storparten av STOL-flyproduksjonen opphørte og det ble nødvendig å vurdere nye flytyper på det regionale rutenettet. Fra 1993 tok Widerøe i bruk DHC-8, og disse flyene står i dag for hovedtyngden av trafikken. De siste års erfaringer har vist at kun et meget lite utvalg av andre flytyper kan utføre helårsoperasjoner på kortbaneflyplassene slik de ligger i dag.
Alternative utviklingskonsepter
Etter at Luftfartsverket overtok de regionale flyplassene i 1997/98 har man avdekket et omfattende behov for utbedrings- og opprustingstiltak. Med dagens knappe investeringsrammer har det vært viktig å fastsette en akseptabel minimumsstandard. Samtidig har Luftfartsverket funnet det ønskelig å fastslå et realistisk nivå for en eventuell oppgradering av flyplassene. Tre alternative utredningskonsepter er vurdert:
Minimumsstandard (Alternativ 0): Dette alternativet tar utgangspunkt i den standard som fantes da Luftfartsverket overtok flyplassene i 1997/98. Det er forutsatt at flyplassene fortsatt skal kunne betjenes med blant annet DHC-8 i tråd med godkjenningen fra innfasingen i 1993, og med basis i vedtatte tilsynskrav. Eneste tillegg er at moderne satellittnavigasjon installeres. Alternativet kan realiseres på alle flyplassene og innebærer en samlet investeringskostnad på ca. 1,5 mrd. kr.
Begrenset oppgradering (Alternativ 1): Dette er en videreutvikling av minimumsstandarden. Den baserer seg på at det kan bli innført krav til utbedring av banesystemets infrastruktur, spesielt sikkerhetsområder i baneendene (RESA) samt forbedret hinderfrihet rundt flyplassene. De samlede investeringskostnader er beregnet til ca. 2,6 mrd. kr. Alternativet er anleggsteknisk mulig på alle flyplassene, men på 6-8 flyplasser (bl.a. Sandane, Rørvik, Narvik, Svolvær, Honningsvåg, og Mehamn) er det betydelige begrensinger.
Full oppgradering (Alternativ 2): Forutsetter 1200 m rullebane. Anleggsteknisk er alternativet kun realistisk på ca. 10 av flyplassene. For de øvrige blir kostnadene meget høye; for samtlige plasser mer enn 16 mrd. kr.
Samfunnsøkonomiske konklusjoner
I tabell 1 oppsummerer vi de økonomiske nøkkeltallene som viser hvordan en nedlegging kommer ut sammenlignet med en minimumsstandard for videre drift (alternativ 0). Alternativ 1 og 2 har mye høyere kostnader enn alternativ 0 uten at det er beregnet høyere nytte, og er ikke beskrevet nærmere i tabellen.
Det samfunnsøkonomiske resultatet for den enkelte flyplass regnet i netto nåverdi (NNV), er angitt i kolonne 2 i tabellen. Med netto nåverdi mener vi samfunnsøkonomisk gevinst minus kostnader neddiskontert til dagens verdi etter en bestemt rentesats. Den samfunnsøkonomiske gevinsten består i nytteøkning regnet i penger og kostnadsbesparelser.
Virkninger for passasjerer, flyselskaper, Luftfartsverket og staten er inkludert i netto nåverdi. En positiv netto nåverdi i denne sammenheng betyr at en nedleggelse er samfunnsøkonomisk lønnsom. Vi har i tillegg valgt å synliggjøre en del av de øvrige nøkkeltallene. Tallene for reduserte flydriftskostnader og statlige rutetilskudd er basert på et justert rutetilbud, og kan derfor ikke uten videre sammenlignes med dagens budsjetter.
Med bakgrunn i de samfunnsøkonomiske analysene kan flyplassene deles i 2 kategorier. Skillet mellom kategori 1 og 2 er begrunnet i de følsomhets- og usikkerhetsvurderingene som er gjennomført i tilknytning til analysene. Kategoriene er:
Kategori 1- Samfunnsøkonomisk ulønnsomme med klar margin: Fagernes, Sandane, Namsos, Narvik og Vardø
Kategori 2 - Samfunnsøkonomisk ulønnsomme, men hvor usikkerhet i økonomiske forhold på den enkelte flyplass ( f.eks. rutedriftskostnade) kan tilsi et marginalt grunnlag for videre drift): Førde, Ørsta/Volda, Mosjøen, Svolvær og Honningsvåg
Fordi en beslutning om "videre drift" kan omgjøres på et senere tidspunkt, har vi valgt å legge flyplasser der det kan tenkes at usikkerhet i økonomiske forhold kan gi et marginalt grunnlag for videre drift, i kategori 2. Dersom hoveddelen av kostnadene ved videre drift hadde vært ugjenkallelige investeringer, måtte vi ha lagt en mer kritisk vurdering av usikkerheten til grunn.
Hovedpunkter i de samfunnsøkonomiske analysene
De samfunnsøkonomiske analysene som er gjennomført er sammenlignbare med tilsvarende analyser for andre transportmidler, for eksempel innen andre typer kollektivtransport og i vegsektoren. Beregningsopplegget fyller dermed intensjonene i Nasjonal Transportplan.
Samfunnsøkonomiske analyser vil imidlertid være beheftet med en viss usikkerhet, blant annet med hensyn til utelatte effekter. Det er eksempelvis alltid usikkerhet knyttet til framtidig næringsutvikling, som nyetableringer, flytting av virksomhet, og nedleggelser. På generelt grunnlag vil det regionale næringslivet være opptatt av forutsigbarhet i sine rammebetingelser der transportsystemene utgjør en viktig del. Rundt 60% av reisene i det regionale flyrutenettet er forretningsreiser.
Forutsigbarhet er viktig fordi forventninger kan påvirke lokalisering og ekspansjon og usikkerhet kan gjøre lokalisering i distrikts-Norge mindre attraktiv. Omlokalisering som følge usikkerheten kan sette i gang ”negative spiraler”. Et svakere lokalt næringsliv forsterker kostnadsulempene ved å ligge fjernere fra markedene og konkurranseulempene kan forsterkes.
Vi mener at vi gjennom beregning av relativt beskjedne trafikkbortfall (som gir høyere nytte av å opprettholde flyplassen) og ved følsomhetsanalyser, har tatt tilstrekkelig høyde for denne usikkerheten. Vi har ikke klart å sannsynliggjøre at det er utelatt virkninger av en slik størrelsesorden at de vil påvirke de konklusjonene som er trukket. Resultatene er særlig robuste når det gjelder den gruppen av flyplasser som er klart ulønnsomme.
Ved å innføre samfunnsøkonomiske kriterier for valg av tiltak, tar vi inn faktorer på nytte- og kostnadssiden som representerer bruk av verdifulle, knappe ressurser som ikke nødvendigvis gjenspeiles i priser fastsatt i noe marked, og som følgelig heller ikke opptrer i de bedriftsøkonomiske beregningene. Eksempler på slike faktorer er reisetid og ulike effekter knyttet til miljø og flysikkerhet (støy, utslipp til luft og vann, endring i ulykkesrisiko). Miljø og sikkerhetsvirkninger er også tatt med.
Et hovedelement i de samfunnsøkonomiske analysene er beregning av endrede transportkostnader for passasjerene dersom en flyplass blir lagt ned. Dette omfatter både tidskostnader og kjørekostnader. Vi har tatt hensyn til virkninger som ventetid, flytid, kapasitetsproblemer i transportnettverket, endret reisetid for transittpassasjerer og tid brukt på omstigning. Endrede transportkostnader og sikkerhets-/miljøvirkninger blir sammenholdt med Luftfartsverkets investerings- og driftskostnader samt endrede rutedriftskostnader. Dette kan synes snevert, men det kan vises at vi, gjennom å beregne endrede transportkostnader, fanger opp det meste av de realøkonomiske virkningene for brukerne av flyplassene.
Et viktig poeng med slike analyser er imidlertid at de kun sier noe om effektivitet i bruken av økonomiske ressurser. Hva som er ønskelig ut fra hensynet til f.eks distriktspolitiske målsettinger, er ikke berørt i beregningene, men overlates (som vanlig er) til brukerne av analysen. De fordelingsmessige konsekvensene av eventuelle nedleggelser gjør det naturlig at distriktspolitiske forhold tillegges vekt i den videre behandling. Vi kan imidlertid si at det beregnede samfunnsøkonomiske underskuddet ved å opprettholde samfunnsøkonomisk ulønnsomme flyplasser, er et anslag på hva det koster samfunnsøkonomisk å bruke drift av slike flyplasser som et fordelingspolitisk virkemiddel.
Magasin for formidling av forskning fra TØI
DEBATTREGLER I SAMFERDSEL
Har du synspunkter på denne saken, så kom gjerne med dem her i kommentarfeltet! Det du skriver vil i de fleste sammenhenger fremstå som mer interessant og troverdig dersom du skriver under fullt navn. Hold deg til saken, vis respekt og raushet overfor andre og deres meninger. Husk at det du skriver kan bli lest av mange!
Ytringer som inneholder trusler eller annen form for sjikane, vil bli fjernet.
Vennlig hilsen
Samferdsel-redaksjonen