Forvirring om ny kalkulasjonsrente

Are Wormnes
Samfunnsøkonomiske analyser basert på kost-nytteberegninger kan miste sin verdi som styringsverktøy når de strider mot all logikk og dertil hverken kan forklares eller bli forstått

- For meg som politiker er det provoserende at departementene ikke engang prøver å forklare. De bare sier: Tro på oss, for vi har rett.

   Vi føler oss maktesløse, vi er bare ikke i stand til å ta et faglig oppgjør med den ypperste ekspertise på dette området, erkjenner Oddbjørg Austal Starrfelt, Aps fraksjonsleder i samferdselskomitéen. Hun er bare en av mange politikere som ikke skjønner hvorfor kalkulasjonsrenten skal økes når rentenivået ellers bare går ned.

Aksjer eller veg

Hvor lønnsomt det er for samfunnet å investere i infrastruktur for samferdsel, avhenger formelt sett i stor grad av kalkulasjonsrenten (diskonteringsrenten). Det er den som bestemmer ”avkastningen” – om samfunnet tjener eller taper på investeringen.

   I forslaget til Nasjonal transportplan (NTP) 2006-2015 legges det opp til at kalkulasjonsrenten skal differensieres mellom ulike samferdselsformål. Den er sammensatt av en ”risikofri” del som fastsettes av Finansdepartementet og et ”risikotillegg” som skal gjenspeile hvor risikabelt det er for samfunnet å satse penger på prosjektet. Prinsippet er basert på Hervik-utvalgets utredning (NOU 1997: 27), senere formulert av Finansdepartementet i ”Veiledning i samfunnsøkonomiske analyser” (2000) og i rundskriv fra Finansdepartementet (Rundskriv R-14/99) til samtlige departementer samt Riksrevisjonen. Der fremgår det:

For mindre, enkeltstående prosjekter benyttes risikotillegg som vist i tabellen nedenfor dersom det ikke utføres særskilte analyser.

For større prosjekter eller for grupper av prosjekter med tilnærmet samme risiko, bør risikojusterte avkastningskrav beregnes særskilt.

Samferdselsdepartementet fikk Econ til å se på risikoen i samferdselssektoren. Departementet har lagt Econs vurderinger til grunn for det som nå foreslås i NTP 2006-2015:

Samferdselsdepartementet er altså kommet frem til at det er mindre risikabelt å plassere statens penger i skinner enn i veg. Basert på Econ-analysen og Finansdepartementets rundskriv er departementet kommet til at veginvesteringer kan sammenlignes med et gjennomsnittlig prosjekt finansiert i aksjemarkedet.

Dette betyr at det heretter blir mindre lønnsomt å investere i veg. Helt siden 1978 har kalkulasjonsrenten for samferdselsinvesteringer ligget fast, og den har ikke vært forskjellig for ulike samferdselsformål.

   Dersom Stortinget vedtar det som er foreslått i NTP 2006-2015, betyr det at lønnsomme vegprosjekter blir en sjeldenhet.

Pedagogisk utfordring

Hverken Samferdselsdepartementet eller Finansdepartementet kan forklare hvorfor det skal være slik.

   Når vi spør rådgiveren i Finansdepartementet som avdelingsdirektør Lars-Erik Østby utpeker som mannen som kan svare, får vi svar – men vi får ikke lov til å sitere ham med navn.
   - Kan du forklare hvordan det er mulig å komme frem til at den nye Svinesundbroen blir mer lønnsom for svenskene enn for oss - all logikk skulle vel tilsi det motsatte?
   - Jeg kjenner ikke til hva andre land har gjort, men jeg vet at andre land har en lavere kalkulasjonsrente enn oss. Mulig at de har et annet metodeverk. Det kan være en forskjell i den risikoen som er priset inn.

   Jeg innser at vi her i Norge har pedagogiske problemer med å forklare kalkulasjonsrenten, men det ligger en tung økonomisk teori i bånn. Metoden er ny fra 1999 og har vært brukt siden da.  Men Samferdselsdepartementet har brukt tid på å fastsette risikobiten, derfor er ikke den nye metoden innført for samferdselsområdene ennå.

   Finansdepartementet vurderer fortløpende den risikofrie renten. Den er ganske stabil over tid, og den brukes for alle sektorer i Norge. Hensikten er å få til en mest mulig korrekt prising av prosjekter i samfunnet som sådan, ikke for samferdsel spesielt.

   Samferdsel er imidlertid en flittig bruker av kost-nytteberegninger. Risikable prosjekter skal det stilles strengere krav til enn andre - som man gjør i aksjemarkedet. Den statlige kapitalen skal forvaltes på en fornuftig måte. ”Risikotillegget” er et uttrykk for en systematisk risiko ved prosjektet – i hvilken grad lønnsomheten svinger med konjunkturene, sier ”vår mann” i departementet.

”Hellige” Hervik

Heller ikke avdelingsdirektør Kjell Rosanoff i Samferdselsdepartementet klarer å gi noen annen begrunnelse for hvorfor kalkulasjonsrentene skal differensieres og i tillegg økes for veginvesteringer enn ved å vise til føringer ovenfra.

   - Vi har basert oss på Hervik-utvalget og retningslinjene fra Finansdepartementet, men fikk Econ til å se på hvordan samferdselsprosjekter skulle risikosettes. Resultatet ble et differensiert risikotillegg – lavest for trikk og jernbane, høyest for luftfart. Men det er en tung materie. Den er ikke lett å fremstille på en god pedagogisk måte. Jeg ser at dette har ført til endel diskusjon, erkjenner Rosanoff.

   Rosanoff klarer heller ikke å forklare den logiske bristen i at lønnsomheten til Svinesundbroen er ulik på norsk og svensk side.

   - Det må skyldes ulike måter å bruke kalkulasjonsrenten på. Vi vil se nærmere på hvordan den brukes i andre land, for vi må kunne forklare det vi gjør i Norge.

   Rosanoff understreker at Samferdselsdepartementet ikke står fritt til å forandre på metodegrunnlaget. Det ligger på et høyere nivå og gjelder for hele statsforvaltningen.

   - Vi kan ikke melde oss ut av statsforvaltningen, sier han.

   - Betyr det at dere føler dere diktert av Finansdepartementet, at dere egentlig ikke er enig i metoden?

   - Nei, vi har ikke hatt store motforestillinger. Men vi har bedt Finansdepartementet om å vurdere den risikofrie renten.

   - Vil du karakterisere kost-nytteanalyser som et godt verktøy?

   - Vi har alltid brukt kost-nytteanalyser som verktøy, men det er vanskeligere å forklare denne gangen. Det kan påvirke hvordan de blir brukt politisk – politikerne kan velge heller å vektlegge andre aspekter. Men det påvirker ikke verktøyets beskaffenhet.

Korte og lange parseller

Rosanoff mener kost-nytteanalyser gir best resultat brukt på korte parseller hvor man har god kontroll med de enkelte faktorene som inngår i beregningen. Men det kan noen ganger gi underlige utslag: Legger man sammen flere korte parseller som hver for seg er ulønnsomme, kan en tilsvarende analyse for en hel strekning likevel vise seg å bli lønnsom. Eller omvendt.

   - Modellen er vanskeligere å bruke på lange parseller. Det kommer inn flere faktorer som er vanskeligere å beregne. Vi ønsker i økende grad å vurdere lange parseller under ett, og i prinsippet skal det ikke være noen forskjell om vi gjør det eller om vi ser på hver an de korte parsellene enkeltvis. Men vi trenger nok bedre verktøy. Det er større usikkerhet knyttet til beregninger av lange parseller, og rekkefølgen i gjennomføringen kan spille inn.

   - Er det realistisk å forvente at kalkulasjonsrenten som skal legges til grunn i NTP 2006-2015 blir endret i forhold til det som ligger i forslaget?
   - Først må den risikofrie renten vurderes. Finner Finansdepartementet grunnlag for å redusere den, forskyves hele bildet. Dernest må vi få andre miljøer til å vurdere Econs beregninger. Men det er et tidsaspekt: Vi må ha det meste klart innen jul.

   Hva som kommer til å skje, vil jeg helst ikke spekulere i nå, sier Rosanoff.

Uforstående politikere

- Komplett ubegripelig! Finanskomitéens leder, Fremskrittspartiets Siv Jensen, innrømmer at hun ikke blir klok på argumentasjonen fra departementene.

   - Når de ikke kan komme opp med noe bedre enn å henvise til Hervik-utvalget og ”tunge økonomiske teorier i bånn”, når de må dytte slike floskler foran seg og hele tiden vise til ”hensynet til helheten” og til ditten og datten, blir det ikke lett å skjønne.

   Svinesundbroen forener to nasjoner og er Norges viktigste fartsåre ut av landet. Likevel klarer svenskene å gjøre det lønnsomt å bygge den, men ikke Norge. Det er komplett uforståelig, fastslår Jensen.

   Hun er overbevist om at det må mangle noen viktige kriterier i regnestykkene. For å få en riktig vurdering av lønnsomhet må man blant annet også se på nytteverdien for næringslivet.

   - Slik det ser ut nå, virker det som forsøk på å torpedere nødvendige veginvesteringer.

   Jeg er enig i at vi må ha et verktøy, så veien å gå er ikke å ignorere lønnsomhetsbetraktninger. Men det er grunn til å stille mange spørsmål, og det må være lov å stille spørsmål ved de analysene som presenteres av departementene. Vi må stille spørsmål ved kriteriene, mener Jensen.

   Hun viser til at andre land har satset betydelig på infrastruktur.

   - De gjør ikke det fordi de ikke har annet å bruke pengene på. Det er av hensyn til næringsliv med mer! Siv Jensen etterlyser derfor et bedre verktøy for å få riktigere tall for lønnsomhet.

   - Vi kan ikke som nasjon være bekjent av et verktøy som forhindrer at mange nødvendige investeringer blir gjennomført, fastslår hun.

  - Jeg har inntrykk av at de regner ethvert prosjekt i hjel, sukker sier Arbeiderpartiets fraksjonsleder, Oddbjørg Austal Starrfelt, i Stortingets samferdselskomité.

   - Det er umulig å etterregne de svarene vi får fra Finansdepartementet. Det kan virke som regnestykkene er politisk motivert. Det passer godt å få regnet i hjel prosjektene. Det kan føre til full omkamp om allerede godtatte prosjekter, og det er ille, sier hun.

   Men det ligger ingen politiske vurderinger i beregningene. De distriktspolitiske og andre nyttevirkningene kommer ikke inn. I de politiske vurderingene er kost-nytte bare ett av elementene som må tas i betraktning.

   SVs Geir-Ketil Hansen fra Nordland er andre nestleder i samferdselskomitéen. Han frykter også konsekvensene av en høyere kalkulasjonsrente.

   - Dette vil generelt føre til at samferdselsinvesteringer i distriktsnorge blir mer ulønnsomme. Men jeg vil tro at vi i dette landet har et særlig behov for infrastruktur, og da kan vi ikke legge oss på et rentenivå som generelt gjør samferdselsinvesteringer ulønnsomme.

   Vi har ikke behandlet dette i komitéen, men det må drøftes under behandlingen av NTP 2006-2015. For konsekvensen av strengere krav til lønnsomhet vil være en sentralisering av investeringer i infrastruktur. I distriktene vil ikke noe være lønnsomt lenger.

   Vi må få regnestykker som tar med tidskostnader for gods og ulempekostnader ved forsinkelser pga ferger etc. Investeringens betydning for bosetting og næringsliv må med. Vi må ha inn alle elementer av betydning. Metodene som brukes har store svakheter. Her dreier det seg om viktige problemstillinger, om politiske spørsmål. Dette kan vi ikke overlate til økonomene! tordner Hansen som lover at han vil ta saken opp med Samferdselsministeren for å få en redegjørelse.

Følger lojalt Regjeringens pålegg

Vegdirektoratet følger lojalt opp de påleggene de får fra departementet, men erkjenner at kost-nytteanalysene ikke er gode nok.

   - Vi konstaterer at det er et forslag fra sittende regjering og forholder oss til det, sier assisterende vegdirektør Kjell Bjørvig.

   - Men det betyr færre samfunnsnyttige prosjekter nå enn før. Det kan bety at kun prosjekter med høy trafikk eller spesielle forhold, som for eksempel at fergesubsidier faller bort, kan bli nyttige. I hvilken grad dette får betydning når transportplan og årlige budsjetter skal vedtas, får Stortinget avgjøre. Stortinget har også tidligere vedtatt prosjekter med negativ samfunnsnytte, understreker Bjørvig.

   Han opplyser at direktoratet gjerne vil utvikle beregningsmetoder som fanger opp de  totale ringvirkninger/nytteverdier av et prosjekt.

   - Vi må samle en erfaringsbank fra gjennomførte prosjekter og se på hvilke effekter de har hatt. Da vil vi få et annet beregningsverktøy, en mer helhetlig dekkende metode som dekker alle samfunnsnytter ved et prosjekt, sier han. Men samtidig understreker han at det er politikerne som vedtar krav til avkastning.
   - Vi må forholde oss lojalt til det som foreligger og vil ikke argumentere imot det. Blir det dette som blir vedtatt, forholder vi oss til det. Konsekvensen vil bli at det blir mer til jernbane og mindre til vei. Men politikerne legger gjerne andre regionale og distriktspolitiske kriterier til grunn enn de som vektlegges i kost-nytteanalysene, sier Bjørvig.

Brukerne steiler

- Selv om samfunnsøkonomiske analyser ikke gir svar på alle spørsmål – særlig ikke de mer politiske overveielser – gir de i hvert fall et entydig og etterprøvbart grunnlag for valg av bl. a. utbyggingsrekkefølge, sier administrerende direktør Jan-Terje Mentzoni i Transportbrukernes Fellesorganisasjon. Men det forutsetter at det benyttes metoder og forutsetninger som er mulig å forklare og etterprøve.

   - I transportetatenes forslag til NTP 2006-2015 legges det frem forslag til investeringsprogram for veier som gir en negativ netto nytte for samfunnet på 2 mrd. kroner. Investeringsprogrammet for baneinvesteringer gir derimot en positiv netto nytte på 6 mrd. kroner. Dette virker forunderlig når det stadig observeres betydelige køproblemer og et høyt antall ulykker på de veistrekninger som det er foreslått å gjennomføre nyinvesteringer på.

   Vi vet imidlertid at små endringer i kalkulasjonsrenten er avgjørende for prosjekters lønnsomhet. Transportbrukernes fellesorganisasjon mener det grunn til å stille spørsmål ved fastsettelsen av kalkulasjonsrenten, både ved vurderingen av risikonivå for ulike investeringer, og ved grunnlaget for fastsettelsen av den risikofrie avkastningen, sier Mentzoni.

   Blant annet viser han til at det blir ulogisk å stille strengere krav til gevinst ved bygging av et veianlegg som primært kommer godstrafikken til gode, enn et prosjekt som har mindre konjunkturfølsom etterspørsel.

   - Skal vi fortsette å benytte samfunnsøkonomiske analyser som beslutningsgrunnlag og som grunnlag for rangering av prosjekter, må Regjeringen i sitt forslag til stortingsmelding om NTP legge til grunn en lavere risikofri kalkulasjonsrente. I tillegg bør det bli gitt en bedre faglig begrunnelse for hvilke risikonivå som skal brukes i vurderinger av ulike samferdselsinvesteringer, sier Mentzoni som også har utdypet dette i et brev til departementet.

   Heller ikke i Opplysningsrådet for Veitrafikken skjønner de noe særlig av den nye kalkulasjonsrenten:

   - Vi har forsøkt å sette oss inn i den økonomiske teorien som ligger bak, men klarer ikke se risikoforskjeller som skulle tilsi så høy rente eller som forklarer de forskjellige renter som er brukt for ulike typer prosjekter.  Nytte-kostnadsberegninger med ulike avkastningskrav gjør sammenligning mellom sektorene umulig. Når det i tillegg anvendes ulik metodikk, finner vi det nærmest provoserende når det uttales at jernbaneinvesteringer har en nettonytte på 6,6 milliarder kroner mens Statens vegvesens forslag til investeringer har en negativ nytte på 2,2 milliarder kroner, skriver Opplysningsrådets direktør, Ola Bjørnstad, og rådets næringspolitiske rådgiver, Vilrid Femoen, i OfVs innspill til Samferdselsdepartementet om transportetatenes forslag til NTP 2006-2015.