Planlegging av veg i by: Vanskelig rollefordeling mellom kommune og vegvesen

Veg i by. Arkivfoto: Samferdsel

AV KJELL HARVOLD OG TERJE SKJEGGEDAL

Litt karikert kan dermed vegvesenet bli oppfattet som en gjerrig onkel Skrue, som bare tenker på penger. På den andre siden kan det se ut som kommunens representanter tror på Julenissen: Bare det beste er godt nok for den som kan skrive ønskeliste uten å tenke på penger. 

Både bykommunene og vegvesenet må komme ut sine tradisjonelle roller og over i en reell, felles prosess, hvor alle hensyn veies mot hverandre, er anbefalingen som fremmes i et NIBR-notat (Harvold og Skjeggedal 2008).   

Veg i by
Byene vokser. Dette skaper naturlig nok økt press på arealene i og rundt byene, og konkurransen om plassen øker. Utbygging av vei er ett av mange hensyn i denne forbindelsen, men det er uten tvil et viktig hensyn. Ofte får enkeltprosjekter og det økonomiske potensialet av et areal legge premissene for hva som skal bygges. Gjennom Prosjekt Bystrategi Region sør er det etablert kontakt mellom kommuner, fylkeskommuner og fylkesmenn, statlige transportetater, andre interessenter og Statens vegvesen Region sør, for å bedre samarbeidet mellom disse aktørene.

Som en viktig del av det å legge strategier for framtiden, ønsket vegvesenet i forbindelse med dette prosjektet å få fram erfaringer fra større byprosjekter. NIBR ble i første halvår 2008 engasjert for å se nærmere på arbeidet med tre større vegpakker i Region sør. Denne artikkelen oppsummerer noen av funnene fra denne evalueringen. Drøftingen er særlig fokusert mot relasjonen kommune - vegvesen.    

Plan og økonomi - fag og politikk
Utbygging av hovedveger angår kommunal politikk, ikke bare som planutfordring, men også gjennom kommunal økonomi. Utbygging av hovedveger kan planlegges av Statens vegvesen, men i tråd med bestemmelsene i plan- og bygningsloven, og det er kommunestyret som til slutt må behandle og eventuelt vedta planene. Samtidig er det staten som finansierer utbygging av riksveger. Det er altså ikke samme organ som har ansvaret for å vedta planene, som har ansvar for utbygging.

Gjennom de såkalte ”vegpakkene”, som vedtas av Stortinget, har et nytt element kommet inn i finansieringsdiskusjonen. Vegpakkene åpner for brukerfinansiering av hovedveger med bompenger, gjennom et samarbeid mellom kommuner, fylkeskommuner og staten. Forholdet mellom offentlig og privat finansiering av hovedvegprosjekter bringer lett prinsipielle, politiske vurderinger inn i hovedvegdebatten, og ikke bare spørsmål om trasévalg og utforming.

Det er betydelige forskjeller mellom Statens vegvesen og kommunene som organisasjoner, noe som gir ulike institusjonelle rammer for forvaltningsatferd og forvaltningspraksis. Når Statens vegvesen arbeider i byområder, møter etaten i vesentlig større grad enn ellers kommunen som forvaltningsaktør. Kommunene skal iverksette statlig politikk, men kommunene er samtidig politiske institusjoner som skal vedta og gjennomføre lokal politikk. I vegsaker, som i andre saker, vil det politiske fokus ikke først og fremst handle om å følge vegnormaler, regler og beregninger, men å finne fram til akseptable løsninger som ”flest mulig” kan godta innenfor rammene som gis av lov- og regelverk og tidligere beslutninger. Dette gir utfordringer for samarbeidet mellom kommune og Statens vegvesen.

Er vegvesenet for opptatt av tall og penger?
Nesten alle vi intervjuet i kommunene, kom på en eller annen måte inn på at vegvesenet hadde en sterkere tendens til å fokusere på kvantitative forhold enn det de selv var vant til. Flere pekte også på at selve metoden for konsekvensutredning som vegvesenet hadde ansvar for, er kvantitativt basert, og at det dermed lett ble mange (kvantitative) detaljer. De synes å være enige i at vegvesenet på dette punktet sto for en annen kultur enn det kommunen representerte. Men det ble pekt både på positive og negative forhold ved dette. Noen så på denne forskjellen som en mulighet for kommunen og vegvesenet til å utfylle hverandre: Vegvesenet kunne bidra med facts, som kommunen/fylkeskommunen selv ikke hadde kompetanse eller ressurser til å skaffe fram. Vegvesenets bidrag kunne så benyttes i den videre planprosessen, der aktørene kunne bidra på like fot.

I et mer kritisk perspektiv ble vegvesenets kvantitative detaljfokus oppfattet – i hvert fall delvis – som et redskap til å overkjørekommunene. Et annet eksempel kan illustrere det motsatte: Her syntes representanter fra kommunen at vegvesenet var vel grundig i sine utredninger: Veien ble ”utredet ned til minste salamander”, som en formulerte det.

Finansiering er selvsagt et viktig tema i de fleste vegprosjekter, og det har blitt hevdet at Statens vegvesen setter hensynet til økonomi foran f.eks. estetikk. I debatten rundt utbyggingen av E39 vest for Kristiansand, kom dette spesielt fram. Dette eksempelet illustrerer de konflikter som kan oppstå mellom pris og kvalitet. Prisen på kvalitet er ikke alltid så lett å kvantifisere. Samtidig er kanskje kvalitet, f.eks. i form av gode estetiske løsninger, særlig viktig i et byområde hvor mange ferdes til daglig. I alle tre byene har sentrale aktører i kommunen ønsket andre løsninger enn det vegvesenet sto for.

Involvering av det politiske nivået
De kommunepolitikerne vi intervjuet som har deltatt i samarbeidsgrupper med Statens vegvesen, er i hovedsak fornøyde. Det ble sett på som fornuftig at den ansvarshavende etat (vegvesenet) kjører slike prosesser. Uttalelsene fra politikerne gir likevel grunn til noen refleksjoner: Selv om de gir uttrykk for at ”de blir lyttet til av vegvesenet når de har noe på hjertet”, kan det virke som om de folkevalgte, som har sittet i slike grupper, først og fremst har oppfattet det som et informasjonsforum. En av de vi intervjuet påpekte at: 

”Utvalget ble ledet av vegvesenet. Det var de som definerte agenda, når møtene skulle være osv. Dermed ble de andre aktørene (først og fremst politikere) i utvalget passivisert. Politikerne kunne rett og slett velge å forholde seg passive. Hvis f.eks. en politiker hadde sittet som leder for utvalget, ville de på en helt annen måte ha blitt ansvarliggjort i dette forumet.” 

Dette er etter vårt syn en meget interessant tankegang: Bør kommunepolitikerne ikke bare delta, men ledesamarbeidsforumet med Statens vegvesen?

Kommunes rolle i vegsaker - fortsatt under utvikling?
Før 1994, da bestemmelsene om at vegplaner skal fremmes etter plan- og bygningsloven trådte i kraft, var det vegvesenet som satt med ansvaret både for finansiering og politikkutvikling. Kommunen var en relativt passiv aktør, selv om den selvsagt var høringsinstans og kunne uttale seg om de forslag vegvesenet fremmet. I forhold til den firefeltstabellen som er satt opp nedenfor, kan en si at Statens vegvesen var i rute 1: de var ansvarlig både for finansiering og beslutning. Kommunenes rolle var mer lik den som er beskrevet i rute 4. De var i stor grad en tilskuer, som måtte ta beslutninger knyttet til vei til orientering. 

I 1994 ble disse rollene endret. Kommunen fikk nå ansvaret for å treffe de formelle beslutningene i vegsaker, mens ansvaret for finansieringen – i hvert fall når det gjelder store stamvegprosjekter – i prinsippet ikke er kommunens ansvar.

Tabell: Beslutning og finansiering; ulike roller

Ideelt sett bør dette løses ved et nært samarbeid mellom Statens vegvesen og kommunen, med andre ord at begge instanser plasserer seg i en avveiingsrolle, som beskrevet i rute 1 i tabellen. I noen tilfeller skjer dette, men i andre tilfeller synes det som om vegvesenet og kommunen velger hver sin rolle. Vegvesenet blir opptatt av finansiering og budsjettrammer, jf. rute 2 i tabellen. Kommunen på sin side fokuser på den ”beste” (og dyreste) løsningen, jf. rute 3 i tabellen. Dermed oppstår det en vanskelig konfliktsituasjon mellom de to partene.

Statens vegvesens ”svar” på denne utfordringen har vært å opprette grupper på tre nivåer: En gruppe der kommunens ledende politikere involveres, en gruppe der kommunens administrasjon koples inn i arbeidet, samt en intern gruppe i vegvesenet. Våre intervju tyder på at det kan være problematiske sider ved en slik organisering: Uttalelser vi har fått, tyder på at en del politikere oppfatter samordningsgruppen som et informasjonsorgan. De mottar informasjon og tar så den videre politiske debatten med seg til andre, rent kommunale, organ. Dermed får man ikke den reelle dialogen i styringsgruppen som en kanskje hadde håpet på. Dessuten oppfatter flere fra kommunalt hold den administrative gruppen som stor og tungrodd. Dermed kan den direkte dialogen mellom planansvarlige i kommune og vegvesen i realiteten bli svært begrenset 

Dette betyr ikke at Statens vegvesens oppskrift for samarbeid er ”dømt” til å gå galt, men den kan bli sårbar hvis det oppstår konflikter underveis i prosessen: det kan bli lett for kommunen å henfalle til en ”ønskeliste-rolle” (jf. tabellen).

Behov for et (enda) sterkere prosessfokus
En ansvarliggjøring av kommunen kan sannsynligvis bare skje gjennom at den trekkes aktivt med i de prosesser Statens vegvesen setter i gang. Selv en slik aktiv involvering er ingen garanti mot ”opprør” underveis i prosessen. I dagens system der kommunenes selvstyre står sterkt - også innenfor spørsmål om vegutbygging – er den eneste fornuftige løsningen for vegvesenet å være åpne for de motforstillinger som fremmes. Dette krever en rolleforståelse fra vegvesenets planleggere som i stor grad legger vekt på prosess.

Litteratur
Harvold, K. & T. Skjeggedal (2008): På rett veg. Evaluering av større vegprosjekter i byormråder. NIBR-notat 2008:107. NIBR. Oslo.